1939年1月上旬，张云逸、戴季英从立煌县回到舒城县后，继续动员高敬亭率领第4支队主力东进皖东。可这时的高敬亭思想僵化，他不信任、不尊重中央和军部派到自己部队工作的干部，对离开山地到平原水网地区作战信心不足，甚至怀疑上级要他率部东进皖东指示的正确性，行动上犹豫迟疑，对“开赴皖东地区创建根据地”的指示持保留意见，提出在舒城、桐城、庐江一带建立根据地，并说了5条理由：一是地形有利。这一带属大别山余脉，地形险要，进可攻，退易守；二是形势有利。日军西犯，国民党军队也向西撤退，使这一地区成为敌后，第4支队频繁作战，收复了这个地区，得到当地人民的衷心拥戴；三是共产党地方组织工作活跃，并已建立地方武装；四是群众基础好。这一带接近革命老区，有光荣的革命传统；五是物产比较丰富，是部队赖以斗争和生存的好地方。但还是派出了部分部队开到合肥以东一带活动，支队司令部仍停留在舒城县。

    鉴于第4支队一时难以全部开赴皖东，新四军军部命令第8团首先开赴皖东[⑥]。为此，2月18日，张云逸率第4支队战地服务团和第3游击纵队，抵达第8团驻地合肥以东梁园镇，向第8团领导干部阐述中共中央和新四军军部关于东进皖东的战略方针，并审慎地领导第8团东进，以实际行动来影响和推动第4支队东进，2月下旬，第8团由淮南铁路东侧进至津浦铁路西侧地区。3月，第4支队参谋长林维先、政治部主任戴季英率支队司政机关和特务营开到合肥青龙厂和定远县吴家圩子地区指挥部队作战。3月底，高敬亭也率领部队由舒城推进到合肥众兴集一带，但不久因生病又返回了舒城县，并带走了手枪团和特务连。

    由于第4支队迟迟没能开进皖东地区，延误了建立皖东根据地的战机。1939年初抗战进入相持阶段后，日本改变了对华政策，对正面战场停止了战略性进攻，对国民党政权实施诱降，蒋介石集团虽然还留在抗日阵营中，但对外对内政策也逐步发生变化，政策的重点由对外抗日逐步转向对内反共，特别是1939年1月国民党五届五中全会确定“溶共、限共、防共、反共”的方针后，国民党第五战区鄂豫皖边区游击总指挥兼安徽省政府主席廖磊开始向淮南铁路以东派行署主任、专员、县长，恢复旧政权，收编土杂武装，大肆扩充反动势力，与新四军夺取皖东地区。同时拖欠和克扣新四军部队的薪响，对新四军部队加以种种限制，企图将新四军部队挤出皖东及皖中地区……

    1939年4月，项英考虑江北新四军归属国民党军五战区廖磊指挥，一旦摩擦起来将会危及新四军部队的生存，故对江北部队在东进行动的方式方法上又提出了具体要求：“军事上要向北、向东发展，以津浦线为中心，控制津浦、淮南两条铁路。……以大马场（全椒西）为中心，第一步先选几个地区，发展成为巩固的后方和基点，目前不宜提出创建皖东根据地口号来号召，否则，会使同盟者害怕，而对我更加防范和限制。……在政治上以巩固扩大统战为主，求得各方合作和配合，以便我军转展减少阻碍和限制，行政采取多方赞助。民运工作应以随军事的发展、以合法的合作方式为主，求得多方扩大发展，避免单独活动形式。”[⑦]4月24日，中共中央致电东南局并中原局，批评了项英的这些主张，指出：“目前，我党我军在皖东的中心任务是建立根据地，而不是单纯地以控制两条铁路为目的，……不必把这任务秘密起来，……要坚决消灭汉奸土匪部队、打击日寇，迅速扩大皖东我抗日武装主力。对反对我党我军的顽固分子，必须坚决的斗争，不要轻易让步。”[⑧]

    5月4日，项英致电高敬亭（并报中共中央），要求第4支队“迅速东进，积极作战。”[⑨]并将中共中央关于江北部队的“中心任务是建立皖东抗日根据地”的书面指示传到江北。