正如粟裕分析的那样，部队虽然撤出两淮，但胜利的条件仍在。为确保涟水这个北上齐鲁、南下京沪的战略要津不为敌所占。野司领导频繁敌向陈毅和延安发报，陈述主张，决定在涟水打一场大的歼灭战，极挫敌之锐气，保证大军棉衣及几十万担军粮转运。

    新四军撤出两淮以后，华中战局发生了重大变化，南北两线国民党军队对华中形成半包围态势，主战场将转入解放区纵深地区，然而，山东野战军和华中野战军在淮海地区会师，有必要也有可能从战略上配合作战转变为战役上协同作战。如何迅速改变战局，夺取战争的主动权，成为当时战略决策的中心问题。粟裕认为，随着战争向解放区纵深发展，战线逐步缩短，敌我双方兵力更加集中，战役的规模越来越大，将是战争发展的必然趋势。两大野战军会师，为我军集中兵力打大歼灭战创造必要条件。争取主动、改变战局的关键，在于集中更大兵力打更大规模的歼灭战。只有大量歼灭敌人的有生力量，才能打破敌人的战略围攻，掌握战争的主动权，使战局朝着有利方向发展。

    17

    9月20日，即撤出淮阴的第二天，粟裕就和邓子恢、张鼎丞、谭震林一起发电报给中共中央军委和新四军军部，提出两个野战军集中行动以改变战局的建议。电报说：“为了改变华中局势，我们建议，以集中华中、山东两个野战军攻下宿迁，得手后再向西扩张战果，攻占睢宁、灵璧、泗县，并扫除陇海东端之曹八集、大许家等处敌人，以恢复淮北路东地区；第二步攻占津浦路，配合刘邓包围徐州。这样李延年部必然东调，我可在其运动中求得逐步歼灭敌之有生力量。” 陈毅于9月21日发电报给中共中央并张鼎丞、邓子恢、粟裕、谭震林同意华中分局建议，山野、华野集中由淮海区向西行动的办法，并主张两个野指合成一个。张、粟、谭和陈毅的电报先后传到中共中央所在地延安。9月22日和23日，中央军委先后发出由毛泽东起草的两份电报，同意集中两个野战军“统一指挥，向淮海行动，打开战局”，并且指示：“山野、华野两军集中行动，两个指挥部亦应合并。提议陈毅为司令员兼政委，粟裕为副司令员，谭震林为副政委。如同意，请即公布执行。”这个战略决策和与之相应的组织决定，是在上下结合的基础上做出的，并且为后来的战争实践证明是正确的。但在实际落实中，却经历了一个艰难曲折的过程。粟裕接到中共中央9月23日电示，立即率新四军华中野战军主力由益林县城(现阜宁益林镇)北移涟水以东地区，并指示华中野战军司令部赶印淮海地区的地图，准备执行两军会合在淮海作战的任务。两军会合以后第一仗怎么打，才有取胜把握和有利于转变战局?在中央军委和陈毅、粟裕之间进行了反复地讨论。9月26日，中央军委发电报给粟裕、谭震林：“山野、华野会合后，第一仗必须打胜。你们对于当前战役意见如何?两军何时可在何地会合?你们两人是否应当早日去陈处共同计划一切?”

    9月27日，粟裕、谭震林将与陈毅会商的结果报告中央军委，说华野与山野已在涟水南北地区会合，并与陈毅反复会商作战部署。陈毅提出，集中21个团歼击由宿迁东进的桂系第七军。粟、谭建议，第一仗以打国民党军整编第74师为宜。电报回答中央军委关于当前战役询问时说：“我们意见，两军会合，初战必须全胜。华野全部经两淮月余之战斗，未得休整之前，暂不宜与桂顽进行恶战。山野部队亦应以先打较弱之敌以提高士气为宜。如我主力与桂顽决战于沭阳、涟水中间地区，沭阳和涟水两城有被74军及69师攻占可能。因此，我们曾建议以山野一部守沭阳，使一部钳制桂顽，而集全力解决由两淮进攻涟水之敌74师(可能有28军之一部配合)，而后再依战况发展，集全力歼灭69师或桂顽。如获全胜，也可乘胜收复两淮”。

    中央军委于9月28日电示陈毅：“两军会合第一仗必须打胜。我们意见：一、不要打桂系，先打中央系；二、不要分兵打两个敌人，必须集中打一个敌人。”

    粟裕分析华东战区敌我态势及其发展趋势：徐州绥靖公署主任薛岳指挥下的12个军(整编师)29个旅。我军必须在1946年冬到1947年春歼敌20个旅20万人，才能根本改变华东战局。只要在指挥上不犯错误，是可以完成这个艰巨任务的。淮海地区的作战是有决定意义的作战。淮北战斗之胜败，不但关系华东及山东之安稳，而且对全局都有重要之作用。如果我在淮北把敌人打下去，逼迫蒋介石无法分向其他方向增援，这对山东、热河、东北、山西都是一个直接的援助。9月30日，他和张鼎丞、邓子恢、谭震林、曾山联名，将上述分析和估计报告中共中央和华东局。同一天，中央军委电示陈毅、粟裕、谭震林并告刘伯承、邓小平：“你们须力争于三个月内外歼灭薛岳7至10个旅，刘邓则担任歼灭5军及11师。总之，今后一时期内，主要打击薛岳，转换战局。中央军委和粟裕的电报同时发出，不谋而合，对华东战局、主要打击对象和作战任务的分析判断几乎完全一致。

    根据中共中央的指示，陈毅与华中分局诸同志一起，商定了作战部署以及山野、华野合并后的指挥体制，于10月1日上报中共中央。陈毅在报告中提出，集中山野、华野主力于宿迁、沭阳之间，六塘河以北地区，准备歼灭渡运河东进之敌，或西渡运河收复淮北。报告中还说：“两次到分局会议，他们战争方针很正确”，“今后集结张鼎丞、邓子恢、粟裕在一起，军事上多由粟下决心，定可改变局面”。