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刘建平、李双清：乡村红色文化遗产的基本内涵、现状及其原因分析 |
2008-10-30 22:52:11 |
来源：中国红色旅游网(中红网) |
作者：湘潭大学 刘建平、李双清 |
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（二）保护经费不足。用于维护文化遗产的财政拨款与文化遗产修缮所需的资金之间的矛盾已经非常突出，许多市县级文物管理部门只能先保住文物的不垮、不倒、不烂，甚至干脆弃之不理。突出典型，安徽省拥有省级重点文物保护单位451处，省财政给予的文物保护经费只有400万元,平均每处每年不足1万元，经费严重不足，据中国红色旅游网报道，全国许多情况也是如此，可见历史文化遗产保护的难度不在一般。我国文物保护法明确规定，国家对文物实施保护，设立专项经费，专款专用，任何人不得侵占、挪用。国家文物保护法实施条例第二、三条也再次明确国家重点文物保护专项补助经费和地方文物保护专项经费，由县级以上人民政府文物行政主管部门、投资主管部门、财政部门按照国家有关规定共同实施管理。任何单位或者个人不得侵占、挪用。国有的博物馆、纪念馆、文物保护单位等的事业性收入，应当用于文物保护建设之中。虽然，中央财政用于文物保护的专项经费从1994年的1.29亿元增到2005年的5.34亿元，增长幅度很大，“十五”期间，全国投入到文物保护的经费一共是78.89亿元，中央和地方政府不断加大文化遗产保护经费的投入，中央财政在“十五”期间投入22.37亿元，比“九五”增长了20.5%。但对全国红色文化遗产特别是乡村来说，放在红色文化遗产保护这一块的专项经费仍十分微薄。
（三）外部冲击太大。现代新农村建设、现代工农业生产、现代化工程建设等因缺乏整体规划而对革命纪念地、纪念物带来了严重破坏。主要表现为革命纪念地在旧村改造、拆迁中遭到损毁，或者其周边环境遭到破坏而造成极不协调。随着新农村建设的不断开展，如贵州遵义会议会址周围历史建筑被全部拆除，中国抗日战争鸣响第一枪的地方———沈阳“北大营”最后的历史遗迹被推土机的轰然拆毁，红28军政旧址、红军桥都在悄然消失。
（四）文物管理困难。保护文物与发展旅游是相辅相成的，发展旅游是文物资源最好的保护和利用方式之一,旅游区的封闭式管理为文物资源的保护提供了更有效的保障。发展旅游可以为文物保护提供强有力的物质基础,发展旅游也首先要求对文物予以保护,如四川省的阿坝藏族自治州、巴中县、旺苍县等为发展旅游而首先对当年红军史迹、遗迹进行了修缮。然而,红色旅游资源开发利用的现状却不容乐观,许多革命纪念地、纪念馆因入不敷出而濒临关闭；还有一些景区，因经济利益的驱使，遭受着影视、娱乐节目拍摄的严重破坏，当年李先念五师野战医院和“七七报社”（长江日报社前身）所在地———钟祥九里回族乡李家台村就因影视拍摄满目疮痍，这已成为这些红色旅游资源得以继续保护利用的重大障碍。
（五）资料征集艰难。红色革命文物所在的革命老区大多地处偏僻，交通不畅，经济、文化等发展水平较低,革命文物的普查、征集工作也因此会消耗更多的人力、物力、财力，这些困难使有计划、有目的地征集、保护和利用活动难以进行。因此,红色文化遗产散落乡间而无人管理成为逻辑上的必然。由于我国统计工作还待完善，具体革命文化遗产的数量和结构尚待明晰，因而，国家文物局局长单霁翔在第三次全国文物普查工作会议宣布，我国将从2007年1月起开始对我国境内（除港澳台地区外）地上、地下、水下的不可移动文物进行全面普查，历时5年，目的是摸清家底，全面掌握我国不可移动文物的数量、分布、特征、保存现状、环境状况等基本情况，为准确判断文物保护形势，有针对性地采取保护措施，科学制定文物保护政策和规划提供依据。同时，国家文物保护法第2、3、4、5、6条明确规定了文物及文化遗产保护的类别、范围和管理机构，但具体数量和详细内容仍然需要统计后予以核定。
（六）法律法规不全。目前我国对于历史文化遗产保护没有一部完善的法律法规予以规范和指导,均散见于各类不同层次法律法规及文件规定之中,且存在多头管理的状况,以至于职责不明或存在管理上的分歧。如《文物保护法》明确由国家文物行政主管部门负责，《环境保护法》、《自然保护区条例》明确由国家环境保护行政主管部门负责，《城市规划法》由国家城市规划行政主管部门负责，《文物保护工程管理办法》明确由国家文化行政主管部门负责等。此外,即使国务院对于重要历史城市的总体规划作过明确的批复,但都未能挡住一些地方政府“拆旧建新”的城市开发和新农村建设的前进步伐。因此,历史文化遗产的保护工作需要法制体系和法制环境的建立、健全和完善。延安革命遗址保护条例是法律保护立法的典范，值得借鉴。建议立法：《红色文化遗产保护法》或《红色文化遗产保护条例》。
（七）机构有待健全。在法国，文化部是文化遗产保护的最高决策机构。该部下设文化遗产司，专门负责文化遗产的保护。国家文物保护法明确规定文物保护要分级设立专门机构，配备专门队伍实施保护，但现实情况来看，仍然没有形成规模，未达到预期目的。国家文物保护法第八、九条和国家文物保护法实施条例第八、十条明确规定要设立专门机构和人员实施保护。而我国还没有专门的保护革命红色文化遗产的机构和部门，连临时设立的机构都不完整，特别是乡村红色文化遗产的保护机构的建立更是有待时日。
三、原因分析
造成现阶段红色文化遗产保护不善的局面的原因是多方面的，主要受政治、经济、文化、社会、法制和道德等因素的影响较大，笔者出于对其实施法律保护研究的目的，重点从政策支持和法律法规的角度来谈几个方面的问题，具体说来，存在以下几方面的不足：
（一）保护政策倾斜尚不到位。旅游是一个相对薄弱的依附性产业，红色旅游是当今旅游行业中一个政治性很强的特殊模式，作为红色旅游的重要载体，红色文化遗产资源更是脆弱无比，亟需保护和开发，这就需要政府部门相对较强的政策倾斜和相关法律保障才能对红色文化遗产予以保护，特别是针对当代民众信仰危机严重、文化遗产保护意识淡薄和中西方思想差异冲击的情况下，政府应该给予相关的政策扶持和倾斜。但现实情况来看，虽然如延安、井冈山等几个革命老区，有一些相关红色革命文化遗产保护的政策支持，但这方面的工作仍然不够，全国而言，没有一个完整系统的持续支持红色文化遗产资源的政府文件和政策出台，这也造成了红色文化遗产资源保护的缺乏有力的政策支持。
（二）红色文化遗产的概念缺乏法律法规的统一界定。虽然2002年修订的《文物保护法》第二条明确指出“与重大历史事件、革命运动或者著名人物有关的以及具有重要纪念意义、教育意义或者史料价值的近代现代重要史迹、实物、代表性建筑”受国家保护，但是，整个《文物保护法》并没有单独提到“红色文化遗产”、“革命文物”、“红色文物”或“红色革命文物”等概念。上述规定的内涵虽然已把红色革命文物囊括在内,但由于在时间上和空间上缺乏明确规定而使有关管理机构、组织和个人在红色文化的具体保护行动中缺乏明确的指导而难以落实保护政策。
（三）红色文化遗产的产权界定不明晰。《文物保护法》对文物的所有权做了明确界定,并把这种所有权分为国家所有、集体所有和私人所有三大类。然而,该法对经营权与管理权的规定有欠妥当。第八条指出“国务院文物行政部门主管全国文物保护工作。”这说明管理权归政府所有，但这种管理权却未对文物的利用等方面做出规定。更要紧的是，该法没有对文物开发利用后的经营权归属问题做出硬性规定。这种不完整的产权规定给文物的保护管理工作带来极大的不利，严重影响了革命文物作为旅游资源作用的发挥，也因此影响了红色旅游资源保护体系的建立和完善，机构设置更是无以安排，管理不善理所当然。
（四）红色文化遗产保护经费来源不充足。《文物保护法》第十条指出文物保护经费的来源主要是“财政预算”、“事业性收入”和“社会基金”而实际运作过程中往往只有“财政预算”经费能够勉强到位，后两者则由于效益的低下和经营状况的惨淡而难以落到实处。市场经济条件下应该本着“谁投资、谁受益”的原则对文物保护的法律规定作出修改。法国在运用社会基金方面十分成功，我们应该予以借鉴。
（五）未获批准的红色文化遗产缺乏法律保护条款规定。未及时批准为文物保护单位的珍贵文物惨遭破坏，其责任归谁？《文物保护法》对此并未做出明确规定。法律仅作规定，政府负责全国文物保护工作，而政府往往因客观实际或困难很难落实，这种法律的漏洞使社会整体对那些尚未核定文物置之不理，任其破损消亡，不利于文化遗产的保护。另外，红色文化遗产的核定范围及其评判工作应在法律上有所体现，以利于上报汇总。
（六）未获核定的不可移动文物缺乏保护和管理。《文物保护法》第十三条指出“尚未核定公布为文物保护单位的不可移动文物,由县级人民政府文物行政部门予以登记并公布。”这表明尚未核定的不可移动文物理应受到关注，但是，如何保护成为问题。在《文物保护法》中也未对此做出规定，这对红色革命文物保护的造成重大冲击。红色革命文物由于普查、征集工作的困难而不能及时对其价值等级作出评判，县级人民政府文物行政管理部门即使对其予以登记并公布也会因其价值得不到公正评判而造成许多珍贵红色革命文物被世人视为废弃品任其流失与损毁，阻碍了保护工作的顺利开展。
（七）地方性法规、文件和旅游管理条例对红色文化遗产保护具有有明显的局限。目前，各省市基本上都出台了各自的地方性保护法规、文件、旅游管理条例,然而,这些地方性法规并没有结合本地实际对红色旅游资源的保护问题作出更具体的规定。首先，红色革命文物并没被明确列入旅游资源之中。红色革命文物作为一种新型的旅游资源，在人们的观念中尚未形成概念和保护意识,其保护开发利用的条款被排除在地方性旅游管理条例中也属正常。其次，这些地方性法规往往以《文物保护法》等全国性法律法规为典章，因此《文物保护法》中的法律因素漏洞在这些地方性法规中得到移植。再次,地方性法规并没有因地制宜地对其地域范围内的红色旅游资源的开发与保护问题作出规定,即使红色旅游资源非常丰富的陕西、四川省也没有单独的保护条款。总之,在红色旅游资源的保护方面,地方性旅游管理条例对全国性法律法规缺乏补充和完善,达不到具体指导红色文化遗产进行保护的目的。
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