一九五七年三月十八日

    编者按：这是董必武同志在二十一年前关于法制建设的一篇重要讲话。董老在讲话中论述了国家、法制、法制的作用、依法办事等一系列问题，强调指出：“国家没有法制，就不能成为一个国家”，“有法不依等于无法”，“要保护和发展生产力，就必须进一步健全人民民主法制”。这不仅对于我们深入批判林彪、“四人帮”践踏社会主义法制的反革命罪行，肃清其流毒和影响，是一个有力的思想武器，而且对于我们加深对华主席提出的“实现天下大治，必须进一步加强社会主义法制”“干部要守法，群众要守法，人人都要守法”的理解；加深对新宪法有关人民法院的规定的理解，进一步搞好人民司法机关的思想、组织、业务建设，为实现新时期的总任务贡献力量，都具有重要的现实指导意义。

　　各位同志：

　　这次会开得很好，总结了一九五六年的工作。在过去的一年里，你们的工作是有成绩的，这些成绩应当巩固下来，并加以发扬。工作中间也有过一些缺点和错误，这些缺点和错误，有的已经改正，有的正在改正。经过这次会议以后，我们军队中的司法工作将会做得更好。

　　我们军队中的司法工作，不是现在才有的。从我们军队建立的时候起，军队中的司法工作也就开始有了萌芽。它是军队工作的一个组成部分，有助于军队纪律的巩固。没有它，军队的建设就是不完备的。

　　你们这次会，是在党的第八次全国代表大会以后召开的。党的第八次全国代表大会不仅总结了党的第七次全国代表大会以来，我们党领导人民民主革命斗争的经验；并且总结了全国解放以来，我们党在领导社会主义改造和社会主义建设的基本经验。这些经验，应用到军队司法工作方面来，有其特殊的意义。

　　对待我们过去所做的工作，要有历史的观点，要从解放生产力的观点来看我们过去所做的工作。过去我们为了解放生产力，就要搞群众运动。群众运动是什么性质的呢？群众运动是一种风暴式的革命运动，它主要是依靠群众的直接行动，而不依靠法律。过去土改、镇反、三反、五反，都是依靠群众运动，不是先有了法律才搞起来的。我们的法律是从群众运动中产生的，例如土地改革法、惩治反革命条例、惩治贪污条例，都是在群众运动中总结了群众斗争的经验才制定出来的。当时党估计到不这样搞，就不能解放全国的生产力。土地改革如果不是从上而下、从下而上的开展群众运动，彻底推翻地主阶级的统治，农民的生产力就无法解放。镇压反革命也是这样。在解放初期，有些地方反动势力仍然很大。象北京天桥地方有四个大恶霸，号称“四霸天”，实际上统治着那一带的人民，老百姓有事情，得先向他们打个招呼，他们说动，老百姓才敢动；他们说不动，老百姓就不敢动，一切事情全听他们摆布。那时有些地方的工厂里面，还有封建把头在剥削压迫工人。对这些反动势力，如果不发动群众起来把它们扫荡掉，那么生产力就无法解放。当时老百姓有句话：“解放只翻了一半身，镇反才真正翻了身了。”在老百姓头上压着的反动势力还很大的时候，不搞群众运动是不行的。

　　过去依靠群众运动把这些妨碍生产力发展的障碍扫除了。在当时历史条件下，搞群众运动是完全必要的，现在情况变了，国家的任务已经由解放生产力变为发展和保护生产力。我们要保护群众运动的果实，要保护和发展生产力，就必须进一步健全人民民主法制，这在“八大”的决议中已经明确地向我们指出来了。我们国家在过去不是无法，开国之初有一个《共同纲领》，在一九五四年，又在《共同纲领》的基础上制定了《中华人民共和国宪法》，这是根本大法。另外还有一些法律。我们现在的法律是不是完备呢？应该说是不完备的。为什么我们还没有完备的法律呢？因为法律不可能一下子完备起来，只能随着革命事业的发展逐步完备起来。没有法律或法律不完备是不是就不能办事呢？当然不是这样，象我在上面说过的，过去我们依靠群众运动做了许多事情，取得很大的成绩。群众运动是个法宝，但不能老是搞运动。情况变了，我们的工作方法也要随之改变。

　　在近代国家里，只有国家立法机关有权制订法律，其他机关只可以发布决议、命令。从广义来说，法令、命令、决议也是法律一类的东西。另外，我们通常说依据党和国家的政策办事，这里所指的政策也起着法律的作用。我们已经有了宪法和其他一些法律，但是，有些必要的法律，如刑法、民法、刑诉、民诉等，现在还没有，要依靠我们在工作中创造和积累经验去制订。从历史上来看，任何法的制订，都是要经过相当长的时间的。我国保留下来的古代的成文法，较完备的首先要算唐律，叫永徽律，这个法律是经过唐朝高祖、太宗、高宗三个朝代历时三、四十年的时间才制订出来的。

　　有人问，究竟什么叫做法制？现在世界上对于法制的定义，还没有统一的确切的解释。我们望文思义，国家的法律和制度，就是法制。什么叫制度，制度就是在一个国家里面，包括社会的组织，大家都要遵守一定的秩序。制度有的是成文的，有的是不成文的。譬如我们军队，从红军、八路军到现在的人民解放军，都规定有一定的制度，否则就成为乌合之众，无法打仗了。中国共产党的党纲党章，也就是党的活动的准则和制度。法制这个东西，是人制订的，不是天生的。你们看，宪法不是我们制订的吗？国家是统治阶级的工具，法是统治阶级的意志。现在中国是人民占统治地位，对帝国主义分子、封建地主、官僚资本家实行专政。过去是他们统治人民，人民受他们的压迫剥削。他们的法律，都是不利于人民的。我们是以工人阶级为领导、工农联盟为基础组成的国家。我们的意志，就是工人阶级为领导、工农联盟为基础，团结一切赞成、拥护社会主义的阶级、阶层和其他爱国民主人士，来建设社会主义。这在我们的宪法中大家都可以看到的。

　　我们的法制体现了我们国家最大多数人的意志。法制有什么作用？没有它行不行？上面说过没有它是不行的。人类从进入文明社会以后，说到文明，法制要算一项。简单地说，国家没有法制，就不能成为一个国家。法制不一定要有成文，无成文法也可以。有些国家到现在还没有成文宪法，但不是没有法制。成文法更完备，是不是说明那个国家的文明就高一点呢！这倒不一定。在存在剥削阶级的国家里，文明这个字要加上一个括号，在那里只有少数剥削阶级压迫剥削大多数人民的“文明”。

　　我在党的第八次全国代表大会的发言中提到，目前我们法律工作方面的问题，一个是法律不完备，一个是有法不遵守。这两者那一种现象较严重呢？应当说有法不守的现象比较严重。为什么说有了法就要守呢？我上面说过，法是统治阶级的意志，我们立法是表达了我们的意志。我们自己制订的法律，自己不守，怎么叫别人守呢？现在不守法、不依法办事的是社会上一般公民多呢？还是国家机关干部多？我看是机关干部较多。在国家机关工作的人如果不守法，问题就更加严重。有法不依，法就是空的东西，起不了作用。中国历史上有个商鞅变法的故事，他从卫国到了秦国，在都城的南门口放了一根三丈长的木杆子，说谁如果把这木杆子从南门移到北门去，就赏以十两金子。人们听了很奇怪，不知他是什么意思，不敢去移动。他又说，谁能移去，就赏五十两金子。后来果真有一个人把木杆子从南门移到北门去了，他真的赏了五十两金子。这个故事说明什么呢？他的意思表示说了就算数，赏罚严明。（⑴⑶）有了法，要防止教条主义。有了法，如果不去了解法律条文的精神实质，在处理案件的时候又不去深入地研究案件的具体情况，只是机械地搬用条文，就会犯教条主义，所以思想上要注意这一点。在依法办事的时候，还要注意防止形式主义。司法活动要具备一定的形式。世界上任何实质的东西，没有不以一定的形式表现出来的。大至山和海，山有山的形式，海有海的形式；小至原子、电子，都有它一定的形式。形式主义与形式是两回事，所谓形式主义，就是不问实质，只讲形式，不管条件如何，硬要来搬弄一套形式。官僚主义者也会把依法办事当成挡箭牌，借口说这也不合法，那也不合法，不给老百姓真正解决问题。依法办事有许多好处，但是，如果思想不对头，做得不得法，也可能犯教条主义、形式主义、官僚主义的错误，这是值得引起我们注意的。

　　上面是讲的国家、法制、法制的作用、依法办事等等。现在来讲讲人民解放军的法制问题。

　　过去在军队中没有单独设立惩罚机关，现在部队正规化了，如果不按照法制的要求单独建立惩罚机关就不行了。因此，部队里要设置军事法院，它的作用在于巩固人民解放军。当然，要使我们的部队更加巩固，主要是依靠政治工作的说服教育和全体指战员政治觉悟程度的提高，但有了惩罚机关，效果会更好。几百万人的部队，不发生问题是不可能的。发生了问题，如果没有惩罚机关来处理，也是不行的，因为有些问题是不能单靠说服教育来解决的。要巩固人民的武装力量，就要巩固纪律，巩固已经公布的一些条例、决议、法令，保证它们的贯彻执行。有了法律，没有惩罚机关，法律的保证执行是不能设想的。

　　为了巩固人民解放军的纪律，军事审判机关也是要按照宪法和人民法院组织法的规定进行审判活动。法院是唯一的审判机关，别的机关不能审判。为什么呢？因为国家的审判权没给他们，只给了法院。有审判权的机关是特定的机关，国家任命一些人代表国家进行审判。别的机关不能作判决，因之法院和别的机关处理问题不一样。法院主要的工作就是审判活动。

　　顺便讲一讲，许多法院工作人员还不十分了解审判工作的重要，也不了解法院工作主要是搞审判。我曾经对一些人讲过，法院主要是搞好审判。公开审判是审判活动的重心。什么叫公开审判呢？有人把公开审判理解为公审大会，公审大会是审判过程中可以采用的一种形式，但不是法定的形式。法律规定的形式是公开审判，开庭要公开，准许旁听，要传唤当事人到庭，事先要把案情通知当事人，让他准备公开的辩论。就刑事案件来说，被告人有的逮捕，有的不逮捕，先要经过预审。预审和公开开庭不同，预审不是公开审判。预审庭主要是解决犯罪事实是否已经弄清楚，证人提的证据是否充分，是否传唤证人到庭，等等。对于决定交付审判的案件，法院就要通知当事人，并在法院门前贴出公告，说明本院于某月某日审判某某一案，可以旁听。旁听不象看马戏一样，开庭有开庭的规矩，如果不经过一定的程序，就把案子判了，那么这个判决就是违法的。法院的工作是审判，而审判工作的重心就是公开审判。军事法院的案件与一般法院有所不同，它常常涉及国家机密，法律规定不公开审判的案件当然不公开，但依法应该公开审判的案件，必须公开审判。通过公开审判，可以进行法制宣传教育，使当事人知道犯了什么罪，为什么犯罪，使旁听的人深刻认识犯罪行为的危险性，从而警觉起来，预防犯罪。法院有责任教育人民遵守法律，这就要多做一些法制宣传工作，可以结合部队首长的讲话进行宣传教育工作。法制宣传工作要结合具体事例，就更生动，更富有教育意义。

　　有许多事情在平时可以处理得轻一些，而在战时就可能重一些。也有些事情在地方上可能处理得轻一些，在军队里就可能处理得重一些。因为有些犯罪在军队里危害更大。当然不是说任何犯罪在军队里都要从重处理。我不了解军法草案是否规定了这方面的东西。

　　在会议讨论中，大家普遍提到我们过去审判工作质量不高的问题。这个毛病，不仅在军事审判机关有，普通法院也同样存在。要提高审判工作质量，最主要的是提高审判人员的政治思想水平。审判工作质量不高，有好几方面的原因，政治方面、思想方面和业务方面，主要应该从政治和思想两方面来解决。当然这并不否认业务的重要性，但是业务再好，政治思想跟不上，业务也是提不高的。大家已经听到过毛主席在最高国务会议上的讲话，主要讲的是怎样正确处理人民内部矛盾的问题。毛主席教导我们，人民内部的矛盾和敌我矛盾，是性质完全不同的两种矛盾，处理这两种矛盾，要用不同的方法。过去，我们在肃反斗争中，个别搞错了的是有的，把人民内部矛盾当作敌我矛盾来处理，这就是政治思想不高的缘故。错案不能光按百分数计算，因为错案虽然只占法院全部案件的百分之几，但是对每一个被冤枉的当事人来说，则是百分之百的错了。

　　怎样提高我们的思想呢？这问题比较难说。毛主席在最高国务会议上有很要紧的几句话，值得我们很好的领会。他说：一切问题都要想到我们是一个六亿人口的大国，不要自己想什么样子就是什么样子，要想到六亿人中间有各式各样的想法，所以对事情不要凭自己主观猜想，认为大概是这个样子吧！必须把客观情况了解清楚，然后加以分析、研究。我们要学会用辩证唯物主义和历史唯物主义的观点和方法来分析问题。纵然是很复杂的问题，经过正确的分析，也总会分清敌我与是非关系的。对反革命要镇压，如果是人民内部的是非问题，就不能用这种办法。宪法上规定着人民群众有集会游行的权利。工厂罢工、学生罢课当然不好。所谓大民主，在对官僚主义者讲道理讲不通的时候，也只好用这种手段。这种事情是否都是反革命搞的呢？未必是。我们审判人员如果不加分析，简单的把游行示威的群众都当成反革命判罪，那就要犯错误。如果把军队开出去对付群众，要流血，自然不好，把群众押起来，也不好。我们应该首先检查自己身上的官僚主义。对人民群众的意见，要采取各种办法使他们能够表达出来，他们的意见有机会表达出来，还会示威游行吗？我们可以采取各种会议，征求大家的意见。总不要把自己的意见强加于人，不管怎样，总要给群众表达意见的机会。我们认真考虑群众的意见，那些做得通，那些做不通，做得到的事情就要做，做不到的事情要向群众说清楚，只要做到这一点，问题总是可以获得解决的。例如，去年正定地质学院的学生躺在铁道上，要乘火车来北京请愿。地质部派人去谈，开始时，学生不理，说：“滚蛋！”地质部的同志说：“好！滚蛋就滚蛋。请你们把道理讲一讲，我听听总可以吧！”后来学生们把话讲了，说待遇不好，生活不好，请教授请不到。地质部的同志把情况和困难说清楚以后，学生明白了道理，就散了。所以对人民内部问题不能用高压手段。以上所说，都说明我们要从政治思想方面提高认识，对一切问题要仔细加以分析，才能正确地处理问题。

　　我们目前在业务方面的困难是没有现成的刑法、军法。但是，有了刑法、军法，是不是就不会犯错误了呢？大家可以看一看《长江日报》在本月十六日登载的一件事。婚姻法早已公布了，明文规定着女方怀孕期间，男方不得提出离婚，要在女方生小孩过了一年以后才能提出离婚。而《长江日报》登载的这件事，就是当事人的老婆生了小孩才三个月，民政部门就批准他离婚。所以，有法不依等于无法，有了法而不去了解，有什么用呢？刚才讲过，依法办事，如果思想不对头，可能导向教条主义，也可能犯形式主义或官僚主义。如果以为有了法就万事大吉，这种想法也是不对头的。我们审判案件必须从事实出发，不然，有了法也依然要犯错误。当然有了法更好些，更便利我们作为准绳。拿判刑的畸轻畸重来说，与我们没有刑法是有关系的，在这方面不能过多地责备同志们。但在同一个法院里，处理情节相似的两个案子，一个判十年，一个判三个月，这样畸轻畸重是不能一般地以没有法律根据来推脱的。总结审判经验是一项很好的方法，我们总结的审判经验可作为考虑问题的尺寸。所以，要提高审判质量，就要把总结审判经验和经常的业务学习重视起来。上述《长江日报》批评的那件事情，虽然是发生在民政部门，但是审判人员也要检查一下，有没有把书放在书架上，平时不用心学习，事到临头才去翻一下呢？我看是有的。对于已经公布的法律、法令、条例要很好地阅读，正确地应用。总之，提高审判质量，要从政治、思想、业务这三个方面努力。

　　审判工作不仅是惩罚，也有教育作用。审判工作人员要把法制宣传教育工作担负起来。要宣传教育别人，首先自己应该是遵守法纪的模范。党决定还要搞一次整风运动，这次不是疾风暴雨，而是和风细雨。在我们目前的工作中，要反对主观主义、官僚主义、宗派主义，这对于我们审判工作来说也是如此。主观主义有两种：教条主义和经验主义。经验主义应该与经验区别开来，经验有成功的，有失败的，有好的，也有坏的。我们巩固好的经验，去掉坏的经验，这样就不是经验主义。有法可依，就要防止教条主义；无法可依，则要防止经验主义。官僚主义是目前我们国家机关工作中的一大障碍，不揭发官僚主义，群众是不会满意的。揭发官僚主义，我们国家是采取了不少措施的。如全国人民代表大会、地方各级人民代表大会的代表定期检查工作的制度，政治协商会议的活动等等，对于开展民主生活，克服官僚主义是有一定的作用。其他群众团体和机关的人员随时也都可以揭发官僚主义。宗派主义在司法工作中的反映，常常表现在办案中对被告人总要差一点。至少认为“你是被告，怎能无罪”。有的审判人员往往注意对被告不利的方面，不注意对被告人有利的方面，甚至删改供词。这种想法和作法都是不正确的，都会出错的。如果我们把这些错误的思想反掉了，我们的审判工作就能够大大提高一步。

　　惩罚机关在司法系统中还有公安机关（公安工作不完全是司法工作）。检察、法院、公安机关是分工负责，互相制约，共同对敌。检察院是监督机关，不管哪一机关犯了法，它都可以提出来。公安机关维持社会秩序，它特别注意同反革命作斗争。公安机关捕人，要经检察院批准，没经批准就逮捕人，是违法的。检察院本身没有判决权，人逮捕起来以后（有些轻微的刑事案件，也可以不捕人），就要侦查，如果认为应该判刑，就向法院起诉。判刑或不判刑是法院的职权。法院在审判过程中如果认为需要捕人时也可以捕人。法院审判不合法，检察院可以抗议；公安部门发现法院判错了，可以经过检察院来抗议。这叫做分工负责、互相制约。

　　关于院长、审判委员会、合议庭的相互关系。按照人民法院组织法，审判委员会的任务是总结审判经验，讨论重大的或者疑难的案件和其他有关审判工作的问题。审判委员会讨论重大、疑难的案件，从最高人民法院来看有两种情况：一种是由合议庭审查了案情，认为是重大、疑难的案件，经审判庭再经院长，提交审判委员会讨论；另一种是院长发现本院判决的案件在认定事实或适用法律上有错误，提交审判委员会讨论。究竟哪些人组成审判委员会呢？这在法律上没有规定。根据我们的经验，审判委员会由法院院长、副院长、庭长、副庭长和审判员等人组成。书记员不能成为审判委员会的成员。按照人民法院组织法的规定，检察长有权列席法院的审判委员会。