[摘要]1937年全国抗战爆发后，中共发出“建立廉洁政府”的号召，并开启了廉洁政府建设新的实践。抗战时期中共构建廉洁政府，既有马克思主义政治学说作为理论依据，也有中央苏区局部执政的实践作为经验依据，还顺应了在抗日民族统一战线条件下影响和改造国民党政权的现实需要。中共在陕甘宁边区和各抗日根据地进行的廉洁政府构建进程，大致划分为三个阶段：即初创于20世纪30年代后期，拓展深化于20世纪30年代末40年代初，巩固升华于20世纪40年代中期。抗战时期中共对廉洁政府的构建，在推动抗日救国的胜利进程中凝聚了人心和力量，在推进新民主主义政治和社会建设中发挥了关键作用，为后来中共全国执政条件下的廉洁政治建设提供了重要的引领和参照。

    1937年全国抗战爆发后，为全面推进抗日救国的伟大斗争，中共发出了“建立廉洁政府”的号召，开启了廉洁政府建设新的实践。这一抗日救国的重要举措，尚未得到学界的深入探讨。在抗战时期中共所构建的廉洁政府，是在怎样的历史条件下提出的？有何依据？又是怎样构建的？该如何评价？对这些问题进行深入探讨，对于深化抗战时期中国政治建设的研究，特别是推进新民主主义革命时期的廉洁政治建设的研究，具有重要的学术价值；同时，对于新的历史条件下塑造风清气正的政治生态，推进廉洁政府建设，也具有重要的启迪意义。

    一、抗战时期中共构建廉洁政府之背景及依据

    全国抗战爆发后，中共认为，在组织全国抗战中政府将扮演重要角色。这个政府不仅必须是抗日政府、民主政府，同时还必须是廉洁政府。实践表明，廉洁是政府公信力的基石，如果一个政府不能保持自身廉洁，并有效遏制和解决贪腐问题，迟早会失去最广大人民的信任和支持。如果这样，实现抗日救国就会成为一句空话。有鉴于此，中共在1937年8月洛川会议通过的《中国共产党抗日救国十大纲领》中郑重提出，“铲除贪官污吏，建立廉洁政府”（《建党以来重要文献选编》第14册，中央文献出版社2011年版，第476页。）。在全国抗战爆发之际，中共提出并致力于廉洁政府的构建，绝非偶然。

    （一）马克思主义政治学说为中共构建廉洁政府提供了理论依据。中共提出并致力于廉洁政府的构建，是以马克思主义政治学说为理论依据的。具体言之，主要体现在以下四个方面：

    一是新型国家机器论。早在1872年，马克思、恩格斯就在《共产党宣言》德文版的序言中指出：“工人阶级不能简单地掌握现成的国家机器，并运用它来达到自己的目的。”（马克思、恩格斯：《共产党宣言》，1872年德文版序言，人民出版社1997年版，第4页。）就是说，对于压迫人民的旧的国家机器，工人阶级不能简单地拿来用之，必须首先予以打碎，然后再建立起代表人民根本利益并服务于人民的新的国家机器。这是中共构建廉洁政府的重要的理论指导。

    二是廉价政府论。马克思、恩格斯虽然没有直接领导无产阶级政党进行执政实践，但是他们结合无产阶级革命的实践，特别是巴黎公社的实践，提出并阐述了构建“廉价政府”的重要思想。消除官僚特权、减轻人民负担、降低运行成本、人民是政府的主人，这是廉价政府的鲜明特征。廉价政府是构建廉洁政府的重要前提和内容。

    三是人民利益论。1848年，马克思、恩格斯在《共产党宣言》中指出：“过去的一切运动都是少数人的或者为少数人谋利益的运动，无产阶级的运动是绝大多数人的，为绝大多数人谋利益的独立的运动。”而共产党“没有任何同整个无产阶级的利益不同的利益”。（马克思、恩格斯：《共产党宣言》，第38—39、40页。）即是说，无产阶级政党代表绝大多数人的根本利益，其领导的革命运动当然是为着广大人民利益的。无产阶级政党的这一本质属性，内在地决定了其政权的属性，因而它要求实行廉洁政治，而不是借政治权力来谋取私利。正因如此，马克思主义经典作家强调必须废除代表少数人利益的“特权制”“长官制”。（参见《列宁全集》第31卷，人民出版社1985年版，第41页。）也正因如此，人民利益论成为中共努力构建廉洁政府的根本价值取向和科学的理论指导。

    四是监察监督论。早在1871年马克思总结巴黎公社经验时，就充分肯定了实行人民监督的价值和意义。俄国十月革命以后，新生的苏维埃政权虽然充满活力，但在一些具体制度上并不完备。对此，列宁在晚年对监察监督问题作了深入的思考和探索。他强调对执政党加强监督，设立并扩大有权威的中央监察委员会。（参见《列宁全集》第43卷，人民出版社1987年版，第373页。）同时相伴随的是改革“工农检查院”，强化对国家机构的监察，并强调这种监察，“应毫无例外地涉及所有一切国家机构”。（《列宁全集》第43卷，第387页。）毫无疑问，这一监察监督论是中共构建廉洁政府的重要理论依据。

    （二）中央苏区局部执政的实践为中共构建廉洁政府提供了经验依据。中央苏区局部执政时期，中共虽没正式发出“建立廉洁政府”的号召，但在实践中已经内含了这方面的探索和举措。这些探索，为其抗战时期构建廉洁政府奠定了重要基础，并提供了可资借鉴的重要参照。这主要表现为：

    一是坚持廉政为民，把握正确的价值取向。坚持廉政为民，其根本在于坚持全心全意为人民谋取利益。如1934年1月，毛泽东在第二次全国工农兵代表大会上的讲话中就指出，若要使广大群众拥护我们，“就得和群众在一起，就得去发动群众的积极性，就得关心群众的痛痒，就得真心实意地为群众谋利益，解决群众的生产和生活的问题”（《毛泽东选集》第1卷，人民出版社1991年版，第138页。）。在中央苏区时期，中共对廉洁政治问题的探索，其根本出发点和落脚点，就是为了维护和实现人民的根本利益，正如林伯渠后来所说：“除了人民的利益外政府再没有旁的利益。”（《林伯渠文集》，华艺出版社1996年版，第207页。）

    二是坚持约束权力，实行有效监督。中央苏区时期，在廉政制度建设方面，尤为注重对权力监督的探索。这种监督，主要是党内监督、政府内监督和党外监督、群众监督等。对于中央苏区时期的监督，有研究者指出：中央苏区建立了“对苏维埃政府和苏维埃工作人员的健全有效的监督机制，为苏区干部廉洁自律营造了一个良好的外部环境”（余伯流、凌步机：《中国共产党苏区执政的历史经验》，中共党史出版社2010年版，第283页。）。

    三是坚持勤俭从政，培育优良政风。在艰苦条件下，中央苏区的各级政府和党政干部，以“节省每一个铜板为着战争和革命事业”（《毛泽东选集》第1卷，第134页。）的信仰为引领，上至政府主席，下至基层工作人员，乃至伙夫、马夫，都清正廉洁、克己奉公，甚至是“自带干粮去办公”（石仲泉：《毛泽东的廉政思想和中央苏区的廉政建设》，《中国延安干部学院学报》2013年第4期。）。这种艰苦奋斗、勤俭从政的优良作风，一直影响和鼓舞着苏区人民为革命事业而奋斗。

    四是坚持严惩贪腐，纯洁干部队伍。中央苏区在政权建设中，对于贪腐问题始终保持着高度警惕。如苏维埃中央政府一成立，就将反腐肃贪作为一项严肃的政治斗争列入日程，并对贪腐行为和贪腐分子予以坚决查处。据记载，1932年4月至1934年3月，不到两年时间里，苏维埃中央政府就查处了一批贪腐案件，并对其中的重大贪腐案件予以严惩，“开了‘杀戒’”。（参见余伯流、凌步机：《中国共产党苏区执政的历史经验》，第261页。）这些举措，有力地遏制了贪腐行为、威慑了腐败分子、纯洁了苏区的干部队伍。正因为如此，苏区中央审查委员会1934年9月发布的审计报告认定：苏维埃政府“是空前的真正的廉洁政府”（苏维埃中央审计委员会：《关于四个月节省运动的总结》，《红色中华》第232期，1934年9月11日。）。

    （三）在抗日民族统一战线条件下影响和改造国民党政权的现实需要。全国抗战爆发后，国共第二次合作，联合抗日。当时，国民党虽然实现了向抗日方向的转变，但是政权腐败、官员腐化问题依然难以遏制。毛泽东在1937年10月就曾指出，国民党“政府与军队陈旧腐败，病态与弱点很多”（《建党以来重要文献选编》第14册，第647页。）。国民党政权体制上的固有属性致使其贪腐无法得到根本遏制，而“贪污的横行与财阀的统治，定然使整个社会陷于无是非、不振作的状态中”（王亚南：《中国官僚政治研究》，商务印书馆2010年版，第194页。）。在这样一个政府引领下，其管辖区域必然是各种社会问题繁芜丛杂、混乱不堪，必将逐渐失去人民的信任和支持，更不必说凝聚全民族力量进行团结抗战了。因此，要实现凝聚全民族的力量推进抗日救国，必须彻底改造国民党政权。

    二、抗战时期中共构建廉洁政府之历程

    为适应全国抗战的需要和人民的企盼，中共郑重地提出和确立了“建立廉洁政府”的目标。然而，彼时的国民党政权依然坚持一党专制，而中共直接领导下的陕甘宁边区，在形式上是隶属于国民政府的地方组织。这一客观现实，决定了中共所要建立的廉洁政府，只能在其直接领导下的陕甘宁边区及各抗日根据地先于施行，然后再逐步改造国民政府，最终建立一个抗日的民主的廉洁的政府。基于如下考量，即一是抗日战争呈现的防御、相持、反攻三个阶段的阶段性特征；二是抗战时期新民主主义政治建设尤其是抗日民主政权建设呈现的初创、巩固、发展阶段；三是抗战时期廉洁政府构建的实际和特点，主要是其内涵和外延的变化呈现了由低到高、由浅入深的历史演进等，笔者把中共在陕甘宁边区和各抗日根据地进行的廉洁政府构建，大致划分为三个阶段：即初创于20世纪30年代后期，拓展深化于20世纪30年代末40年代初，巩固升华于20世纪40年代中期。

    （一）初创阶段。1937年7月全国抗战爆发至1939年4月《陕甘宁边区抗战时期施政纲领》公布，“为动员一切力量争取抗战胜利”（《毛泽东选集》第2卷，人民出版社1991年版，第352页。），充分发挥各级政府在组织全民族合力抗战中的关键作用，并给全国以示范，中共在陕甘宁边区和各抗日根据地开启了一个与国民党政权相区别的并且能承担抗日救国重任的廉洁政府的构建。

    在此期间，最先确立的就是廉洁政府构建的目标。抗日战争时期，中共的中心任务是动员一切力量争取抗战的最后胜利。这一根本任务的确立，决定了抗战时期陕甘宁边区及各抗日根据地所要构建的廉洁政府，必须紧紧围绕抗日救国这一主题来推进。一方面，抗日政权的建设不仅是民主的与高效的，还必须是廉洁的。针对抗战的特定环境，特别是国民党政权腐败加剧的现实，中共提出的“建立廉洁政府”，首先要适应抗日救国的时代要求，非如此，不可能动员一切可以动员的力量，实现全国抗战。另一方面，就权力实质来说，陕甘宁边区及各抗日根据地的政权是新型的人民政权，它所代表和维护的是最广大人民的根本利益。以廉洁为准则，以服务人民利益为宗旨，这是抗日民主政权的本质体现。因而，廉洁政府的构建，从根本上说，就是要在实现和推进民族独立和人民解放的斗争中，“为抗日的事业及人民的利益而奋斗”（《林伯渠文集》，第111页。）。

    这一时期，廉洁政府的构建主要集中在消除特权、惩治贪腐和勤俭从政三个关节点上。首先是“消除特权及特权阶层”（〔美〕约翰?汉密尔顿：《埃德加?斯诺传》，柯为民等译，辽宁大学出版社1990年版，第68页。），这是一项从根本上触及旧体制的深刻变革。1938年7月在陕甘宁边区政府成立一周年之际，林伯渠总结政府工作时指出：“边区一切行政人员和一切工作人员，从最高级负责人至下层工作人员，都是领着等于普通劳动者工资的薪水。”（《林伯渠文集》，第64页。）就是说，在陕甘宁边区，做到了没有高薪、更没有高薪阶层。这是中国历史上以往任何政权所无法比拟的。其次是为了扫除旧政府的贪腐影响，中共在陕甘宁边区及各抗日根据地坚决惩处贪腐行为及贪腐分子。这一阶段，除了果断处理了“黄克功案”（参见上海社科院院史办公室编著《重拾历史的记忆——走近雷经天》，上海社会科学出版社2008年版，第55—56页。）之外，在陕甘宁边区，“仅在1937—1938年的两年里，边区司法部门，就严格判处180起贪污腐化案件”（参见任学岭等主编《陕甘宁边区史稿》，中央文献出版社2011年版，第112页。）。所有这些，都彰显了中共对腐败行为和腐败分子的零容忍态度，表明了其致力于建设廉洁政治的坚定决心和顽强意志。再次是致力于建设勤俭从政的公务人员队伍这一基础工程。公务人员是廉洁政府构建的主体，在构建廉洁政府纲领提出后，各根据地尤其是陕甘宁边区，坚决响应中共六届六中全会提出的共产党员“在政府工作中，应该是十分廉洁、不用私人、多做工作、少取报酬的模范”（《毛泽东选集》第2卷，第522页。）的号召，加强对各级公务人员的教育和培养，使其在抗日救国和服务人民的过程中切实勤俭从政。事实证明，陕甘宁边区和各抗日根据地的政府和公务人员，以其模范的行动，真正做到了“少拿钱多做事，甚至不拿钱也做事”（《林伯渠文集》，第111页。）。

    这一时期，廉洁政府的构建还在建章立制方面迈出了步伐。中共针对旧政府体制的顽疾，极为重视对廉洁政府建章立制的探索。在陕甘宁边区和各抗日根据地，不仅将构建廉洁政府作为重要纲领和原则，而且还制定和实施了具体的规章制度予以保障。在财经制度方面，陕甘宁边区成立之初，就主动制定规章，堵塞漏洞，特别是建立了统收统支的财政制度以及必要的审计监督制度，强调“对公众财政的出纳，设有由民主选出的审核委员会的组织，担任经理财政的机关和负责人须按时向自己所属的群众公布报销，同时审核委员会也有随时调阅财政机关账目之权”（《林伯渠文集》，第64页。）。在法制护廉方面也有重要举措。1937年3月重新颁布了1933年3月中华苏维埃共和国中央执行委员会《关于惩治贪污浪费行为》训令。1938年8月，陕甘宁边区专门颁布了《惩治贪污暂行条例》，明确规定了惩治贪腐的“十项刑罚”，并强调“边区所属之行政机关、武装部队及公营企业之人员犯本条例之罪者，依本条例处断”（《建党以来重要文献选编》第15册，中央文献出版社2011年版，第538页。）。

    （二）拓展深化阶段。从1939年4月《陕甘宁边区抗战时期施政纲领》公布至1942年2月延安整风开始，这一时期是中共推进廉洁政府构建的关键阶段。此时，中国抗战已经进入了相持阶段，抗日根据地在艰难困苦的奋斗中前行，而国民党政权虽然“庞大无能”，却“把贪污舞弊发展到最高点”（《林伯渠文集》，第223页。）。在此形势下，中共在迎接严峻挑战、全力推进抗日救国的斗争中，也使廉洁政府的构建不断拓展和深化。

    “厉行廉洁政治”：构建廉洁政府目标的提升。随着抗战的推进和中共自身建设的加强，陕甘宁边区及各抗日根据地对廉洁政府的构建目标也更为明确。1939年4月，陕甘宁边区公布的《抗战时期施政纲领》，鲜明提出了肃清贪污腐化，“厉行廉洁政治”（《建党以来重要文献选编》第16册，中央文献出版社2011年版，第159页。）。这是抗战时期中共推进新民主主义政治建设的重要举措，也是凝聚全民族合力抗战的一面旗帜。特别是“厉行廉洁政治”的提出与实践，使“廉洁政府”探索的内涵在深化，外延在拓展。以此为标志，中共的廉洁政府构建进入了一个新的发展阶段。

    廉价政府、艰苦奋斗和法制建设：构建廉洁政府实践的新进展。实践证明，廉价政府、艰苦奋斗和法制建设，这三者是密不可分的，并统一于廉洁政府的构建之中。其中，廉价政府是前提和基础，艰苦奋斗是手段和标志，法制建设是保障。就廉价政府建设而言，它是廉洁政府构建的重要前提和基础。其基本要求在于行政成本的节制和节约，即以最少的行政资源投入取得更为显著的行政效果。20世纪30年代末40年代初，在廉洁政府构建过程中，中共先后在陕甘宁边区和各抗日根据地，坚定而适时地实施了“精兵简政”政策和措施。这一举措，不仅是巩固和发展抗日民主的“一个极其重要的政策”（《毛泽东选集》第3卷，人民出版社1991年版，第880页。），还是降低行政成本、建立廉价政府的关键之举。它的实施，“达到了精简、统一、效能、节约和反对官僚主义五个方面的目的”（李维汉：《回忆与研究》下册，中共党史资料出版社1985年版，第506页。）。通过精兵简政这一举措，使抗战时期中共关于廉洁政治的承诺落到了实处，也有力地促进了廉洁政府的构建。在艰苦奋斗作风的培育上，随着抗战进入相持阶段后日本对中共领导的抗日根据地的扫荡的加剧，以及国民党顽固派对陕甘宁边区的封锁，尤其是停发八路军的军饷，陕甘宁边区及各抗日根据地处于极为艰难的境况。毛泽东曾感叹：“我们的困难真是大极了。”（《毛泽东选集》第3卷，第892页。）但是，在中共坚强领导之下，陕甘宁边区和各抗日根据地的政府和人民没有退缩，他们以顽强的革命意志，坚定地实践着毛泽东所提倡的“我们民族历来有一种艰苦奋斗的作风，我们要把它发扬起来”（毛泽东：《国民精神总动员的政治方向》，《新中华报》1939年5月10日。）的号召，在异常艰难的条件下，谱写了艰苦奋斗谋胜利的新篇章。就廉洁政治建设而言，艰苦奋斗也是构建廉洁政府的精神引擎和关键要素。因为这一特定的实践，使陕甘宁边区和各抗日根据地人民切身体验到了“政府从人民手里拿来的每一文钱，我们都用尽一切方法，使它用在政治、经济、文化建设和保卫边区的用途上”（《林伯渠文集》，第261页。）。在法制建设上，随着新民主主义政治建设的推进，这一阶段法制建设在前期建章立制的基础上，继续拓展和深化。尤其是1941年5月公布的《陕甘宁边区施政纲领》，不仅规定“严惩公务人员之贪污行为，禁止任何公务人员假公济私之行为”，而且特别规定“共产党员有犯法者从重治罪”。（《建党以来重要文献选编》第18册，中央文献出版社2011年版，第242页。）对此，董必武曾指出，“这不是表示我们党的严酷，而是表示我们党的大公无私”（《董必武选集》，人民出版社1985年版，第59页。）。与此相适应，还制定了相关的惩治贪腐行为的法规。所有这些，都有力地保障并促进了廉洁政府的构建。

    加强监督，注重审计：构建廉洁政府的制度在深化。1939年以后，随着廉洁政府建设的推进，其制度建设进一步加强，突出表现为对政府权力的约束和监督。在这一阶段，针对人民群众往往惧于对政府提出批评和进行监督，在廉洁政府的构建上突出强调了“要使群众敢于批评政府，敢于监督政府，一直到敢于撤换他们不满意的政府工作人员”（《董必武选集》，第55—56页。）。特别是在监督主体上，注重各级参议会监督、群众监督、政府机关内部的监督。在审计方面也有新举措，1939年4月公布的《陕甘宁边区政府组织条例》规定，其审计处具有“审核全边区行政机关之预算决算事项”以及“关于贪污、舞弊及浪费事件之检举事项”等权力。（西北五省区编纂领导小组、中央档案馆编《陕甘宁边区抗日民主根据地》（文献卷?下），中共党史资料出版社1990年版，第58页。）以上措施，有力地促进了廉洁政府构建的制度建设。

    （三）巩固升华阶段。从1942年2月延安整风开始至1945年8月抗战胜利，伴随着党内整风和大生产运动“两个环子”（《毛泽东选集》第3卷，第1107页。）的推进和抗日民主政权建设的巩固发展，中共对廉洁政府的构建，特别是在宗旨意识、实践推动和制度保障等方面，又上了一个台阶，步入了巩固升华阶段。