何学彦  博士

2010年10月30日 南京

    随着改革开放和工业化的进展，我国城乡一体化随之推进，特别是长三角和珠三角地区步伐加快。但是，城乡土地二元制度（以及城乡二元户籍制度）妨碍城乡一体化的推进。因而，在“十二五”时期，推进城乡一体化的关键是改革城乡二元土地制度，这对改善和规范建设用地需求也具有重要的意义。

    一、现行土地制度的二元结构

    土地制度包括土地产权制度、土地管理体制和运行机制等多方面的内容，而土地产权制度是其根本内容。

    1.土地所有权

    我国土地制度实行的是社会主义公有制，土地主权所有者只属于国家，土地物权所有者只有国家所有和农民集体所有两种形式，这就形成了土地所有权的二元结构。按照国家的宪法和法律规定，国家作为全部国土的主权所有者，可以依法决定国家与农民集体对全部国土物权所有的范围、大小和权责关系，国家对土地的主权所有关系主要体现在国家可以依法征收各种与土地有关的税收上，以及国家可以依法变更国有和农民集体物权所有土地的所有权性质上。这就是说，土地二元结构中的国家这一元对农村集体这一元土地所有具有支配权。

    2.土地使用权

    我国土地所有权和使用权逐步分离，国家和集体作为土地的两个所有者，在符合土地用途管制的前提下，可以依法将其物权所有土地的使用权出租给任何合法的社会团体与个人使用，其中，国有土地使用权的出租被称为“出让”制度，农民集体土地的出租被称为“承包”制度。按照国家土地征用和征收条例规定：国家为公益建设项目“征用”土地；国家亦可为经营性建设项目而“征收”土地。无论是“征用”还是“征收”，只是土地使用权的变更，而非所有权的变更。

    3.土地处置权

    在农村，由于集体（村、社）是土地所有者，才具有土地分配、转让等处置权；农户承包土地生产经营，以及宅基地，都只拥有使用权，而不具有转让等处置权。他使用的土地如果被征用或征收为建设用地，必须经过村、社集体处置。