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5.红色革命文物的普查、征集工作困难重重。红色革命文物所在的革命老区大多地处偏僻,交通不畅,经济、文化等发展水平较低,革命文物的普查、征集工作也因此会消耗更多的人力、物力、财力,这些困难使有计划、有目的地征集、保护和利用活动难以进行。因此,红色革命文物散落人间而无人管理成为逻辑上的必然。
二、红色旅游资源保护不力的法律因素分析
造成现阶段红色旅游资源保护不力局面的原因是多方面的,保护意识的薄弱、管理体制的弊端、政策倾斜的不够等都不同程度地对前文所提到的问题产生着影响。然而,法律作为一种最根本的保护手段,对红色旅游资源保护不力局面的出现应该承担着更重要的责任。目前关于旅游资源保护的法律有《中华人民共和国土地法》、《中华人民共和国森林法》、《中华人民共和国文物保护法》、《中华人民共和国环境保护法》、《中华人民共和国矿产资源保护法》、《风景名胜区管理暂行条例》以及各省市的地方性旅游管理条例等。这些法律法规(主要指《文物保护法》)在红色旅游资源保护方面要么界定模糊,要么缺乏相应措施和条款。具体说来,存在以下几方面的不足:
1.对红色革命文物的概念界定模糊。虽然2002年修订的《文物保护法》第二条明确指出“与重大历史事件、革命运动或者著名人物有关的以及具有重要纪念意义、教育意义或者史料价值的近代现代重要史迹、实物、代表性建筑”受国家保护,但是,整个《文物保护法》并没有单独提到“革命文物”、“红色文物”或“红色革命文物”等概念。上述规定的内涵虽然已把红色革命文物囊括在内,但由于在时间上和空间上缺乏明确规定而使有关机关、组织和个人在文物的具体保护行动中缺乏鲜明的指导而难以落实政策。
2.对旅游资源的产权规定不利于保护。《文物保护法》对文物的所有权做了明确界定,并把这种所有权分为国家所有、集体所有和私人所有三大类。然而,该法对经营权与管理权的规定有欠妥当。第八条指出“国务院文物行政部门主管全国文物保护工作。”这说明管理权归政府所有,但这种管理权却未对文物的利用等方面做出规定。更要紧的是,该法没有对文物开发利用后的经营权归属问题做出硬性规定。这种不完整的产权规定给文物的保护管理工作带来极大的不利,严重影响了革命文物作为旅游资源作用的发挥,也因此影响了红色旅游资源保护体系的建立和完善。
3.对文物保护经费来源的规定不利于保护。《文物保护法》第十条指出文物保护经费的来源主要是“财政预算”、“事业性收入”和“社会基金”,而实际运作过程中往往只有“财政预算”经费能够勉强到位,后两者则由于效益的低下和经营状况的惨淡而难以落到实处。市场经济条件下应该本着“谁投资、谁受益”的原则对文物保护的法律规定作出修改。
4.对红色旅游资源的开发利用缺少具体规定说明。《文物保护法》第九条对文物保护与经济建设的关系作了宏观说明,但对实际活动中如何落实的问题却没有做出规定。在这方面,埃及的做法值得借鉴。在埃及,旅游开发项目首先要向旅游部提出申请并提交可行性报告和银行资信证明等文件,旅游部审查后再征求环境保护和文物部门的意见。旅游部的批准并不代表政府工作的结束。在项目开发活动中,有代表政府意见的专门检查人员对开发活动的进展进行监督,他们有权对违反要求和规定的行为作出处罚。[2]
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