位于黄河和长江之间的华中地区，是经济文化比较发达的地方。它是连结八路军和新四军之间的枢纽，战略地位十分重要。日本侵略军占领华中地区以后，在敌后同样有着一大片可以发展抗日游击战争的广阔空间。这里的人民热切地期望有人能领导并组织他们起来打击侵略者。 
    在日军准备徐州会战，国民党大军云集徐州地区之时，中共中央和毛泽东发出指示：八路军渡黄河南下，新四军过长江北上，两军相互呼应，在华北、华中开辟抗日根据地。1938年4月间，新四军进行整编，军部和3个支队留守皖南。毛泽东又指出，新四军应抓紧有利时机东进作战，直逼上海，并向北发展，进入苏北，开展敌后游击战争。由于中共中央长江局书记王明将抗日希望寄托于国民党军队正规战上，不愿发动群众进行独立自主的游击战争。中共中央东南局书记、新四军副军长项英受王明影响，既希望国民党能发给武器、装备和薪饷，又不敢率领新四军到敌后平原水网地区开展游击战争。在中共中央和毛泽东的一再催促下，新四军于4月下旬派出粟裕率领的先遣支队，深入苏南进行侦察，但又不派出主力部队跟进。5月4日，毛泽东在《放手开展敌后游击战争》中严厉批评项英：在敌后进行游击战争虽有困难，敌情方面虽较严重，但只要有广大群众，活动地区充分，注意指挥的机动灵活，也会能够克服这种困难，这是河北及山东方面的游击战争已经证明了的。毛泽东指示项英，"在侦察部队出去若干天之后，主力就可准备跟行，在广德、苏州、镇江、南京、芜湖五区之间广大地区创造根据地，发动民众的抗日斗争，组织民众武装，发展新的游击队，是完全有希望的。在茅山根据地大体建立起来之后，还应准备分兵一部进入苏州、镇江、吴淞三角地区去，再分一部分渡江进入江北地区"。(《毛泽东文集》第二卷 ，人民出版社，第1993年12月第1版，第127页。)
    1938年5月下旬，陈毅率第1支队由岩寺地区开进南陵，6月3日夜间通过芜湖--宣城铁道，6月12 日到达溧阳的竹箦桥，14日到达茅山地区，建立了以茅山为中心的抗日根据地；第2支队在张鼎承率领下，于7月进入苏南敌后，在宁芜铁路以东、宁杭公路以西的江宁、当涂、溧水、高淳地区展开；张云逸、谭震林率第3支队抵皖南长江沿线；第4支队于4月底展开于舒城、桐城、庐江、无为地区，随后进入皖东。7月，新四军军部由皖南岩寺移至泾县云岭。
    1938年11月，中共中央中原局成立后，刘少奇到河南等地开展工作。11月28日，刘少奇到达中原局所在地确山竹沟镇，正式建立中共中央中原局机关。此间，派彭雪枫率领300余人到豫东，会合睢县、杞县、太康等地的游击支队(后组成新四军第6支队)；又派张爱萍率1个团到皖东活动；又派李先念率2个连从竹沟出发，会合豫东南、鄂东、鄂西和皖西地区的游击队，组成鄂豫挺进纵队，进到鄂东北地区活动。从而形成有利的北进、东进形势。
    1939年2月，周恩来代表党中央来到皖南新四军军部，向东南局和新四军军部领导机关传达六中全会精神。3月，周恩来在新四军军部干部大会上发表了《目前形势和新四军的任务》讲话：提出："我们在江南敌后地区确定发展的方向，有三个原则：(1)那个地方空虚，我们就向那个地方发展。(2)那个地方危险，我们就到那个地方去创造新的活动地区。(3) 那个地方只有敌人伪军，友党友军较不注意没有去活动，我们就向那里发展”。（《 周恩来选集》上卷 ，人民出版社，1980年12月第1版，第105页。）周恩来在皖南商得项英的同意，确定了江南新四军的具体战略方针：向南巩固，向东作战。向北发展。
1939年4月21日，中共中央进一步指示新四军：利用国民党已批准成立新四军江北指挥部之机，立即部署在华中的大发展工作。但项英仍未积极采取实际行动。