1978年的改革是从国有企业扩大自主权开始的，但开始时进展并不快。而在农村地区早在十一届三中全会前后已在自发地贴近了改革。如安徽省，1977年全省28.7万个生产队有67％的队人均收入不到60元，约占25％的队人均在40元以下。1977年6月，万里临危受命，经过充分调查研究，反复讨论，安徽省委1977年11月15日至22日制定了《关于农村经济政策几个问题的规定》(简称省委六条)，强调农村一切工作要以生产为中心；尊重生产队的自主权；允许农民搞正当的家庭副业，产品可到集市上出售；生产队实行责任制，只需个别人完成的农活可以责任到人。文件发出后，不仅在安徽产生了巨大影响，而且引起了中央和其他地方的关注。1978年2月3日《人民日报》发表了《一份省委文件的诞生》一文，加以介绍。安徽省委六条实实在在地为突破长期以来农业问题上“左”的政策束缚，在探寻农业发展的道路迈出了可贵的一步。

　　当时，十一届三中全会提出反对“两个凡是”，其中有包产到户这一条。这个政策一出台，就会形成对原有制度环境的冲击，因而一定会遭到阻力。所以推广包产到户，就必须考虑尽可能减少阻力，增加助力，欲速则不达。当时为寻求稳步前进的办法，从各个方面考虑，设想一是在人民公社内部实行生产责任制，冠名为“联产承包生产责任制”。二是责任制里又有多种形式，不是一刀切，可以给群众多种选择机会。在会前的中央工作会议上，邓小平提出了让一部分地区、一部分人先富起来，带动其他地区其他人共同富裕的思想。陈云尖锐地指出了当时农业面临的困难和改革的迫切性，他说:“建国快30年了，现在还有讨饭的，怎么行呢？要放松一头，不能让农民喘不过气来。”会议通过的《中共中央关于加快农业发展若干问题的决定》认为要“放宽政策，建立农业生产责任制，允许包工到作业组，联系产量计算报酬，实行超产奖励”。

　　七省三县农村工作座谈会

　　在十一届三中全会精神的鼓励下，在其他地方也有一些思想解放的领导干部在支持农民的探索和创造。四川省也采取了和安徽同样的一些改革政策。1979年3月12日至24日，刚成立的国家农委召开了七省三县农村工作座谈会，这是一次专门讨论责任制的会议。七省为广东、湖南、四川、江苏、安徽、河北、吉林，参加会议的都是农口负责人，对生产责任制的讨论主要集中在两个问题上，“包产到组”实行什么制度安排？“包产到户”应该采取什么态度？会上有了比较大的争论，这次会议通过的《纪要》明确宣布“除特殊情况经县委批准者，都不许包产到户。不许划小核算单位，一律不许分田单干”。但是，华国锋同意在“深山偏僻地区的孤门独户，实行包产到户，也应当许可”“已经搞了(包产到户)的，不要简单发一道命令扭过来，要认真总结经验，逐步引导他们组织起来，不要又刮反单干风。《纪要》还规定对已经搞包产到户的不批判、不斗争、不强制。这是推动中国农村改革的两点突破。1979年《中共中央关于加快农业发展若干问题的决定》规定:“不许分田单干。除某些副业生产的特殊需要和边远山区、交通不便的单家独户外，也不要包产到户。”但文件毕竟对包产到户开了个小口子。这种政策上有限制的放宽，使包产到户有了新的发展，到1980年3月，实行联产承包责任制的已占农村基本核算单位的28％。

　　邓小平的两次讲话

　　1980年之后，邓小平同志的讲话使得情况开始有了突破性的变化。1980年4月2日邓小平在与胡耀邦、万里等人谈话时指出:“农村地广人稀，经济落后，生活贫困的地区……我赞成政策要放宽。……有的可以包产到组，有的可以包给个人。这个不用怕，这不会影响我们的制度的社会主义性质。”1980年5月31日，邓小平则高度赞扬了安徽省肥西县实行包产到户和凤阳县搞“大包干”所引起的变化，