1937年11月，聂荣臻在山西五台县创建了第一个敌后抗日根据地——晋察冀边区。经过一年的艰难斗争，边区已发展到3省72个县，幅员10万平方公里，人口1200多万，武装部队达9.8万多人。

    1938年11月，聂荣臻就晋察冀根据地创建一年来的斗争情况，向中共中央写了一份详尽、系统的报告。毛泽东看后认为很有意义，要聂荣臻补充修改后出版，修改后的报告共10万余字。

    1939年3月18日，毛泽东接到补充报告后复信：“荣臻同志：你著的书及送我的一本照片，还有你的信，均收到。这些都是十分宝贵的东西。书准备在延安、重庆出版，我与王主任(即王稼祥——编者注)各作一序，照片正传观各同志。望努力奋斗，加深研究。写出更多的新作品”。同一天，毛泽东还致电八路军前方总部和第115、第120、第129师等单位，说“这本书对外对内意义甚大”。他还亲自为该书题写《抗日模范根据地晋察冀边区》书名，并在序言中指出：“晋察冀边区是华北抗战的堡垒……聂荣臻同志的这个小册子，有凭有据地述说了该区一年半如何实行三民主义与如何坚持游击战争的经验，不但足以击破汉奸及其应声虫的胡说，而且足以为各地如何实行三民主义，如何唤起民众以密切配合抗战的模范。谓予不信，视此小册”。

    从毛泽东撰写的序言中可以看出，中共中央和八路军总部对晋察冀军区开辟抗日根据地的工作是充分肯定的，并给予了高度评价。由聂荣臻署名的《抗日模范根据地晋察冀边区》一书，1939年5月在延安、重庆两地公开发行，成为第一部系统介绍八路军坚持敌后抗战的专著，引起了国内外的广泛关注，扩大了共产党和八路军的影响。

    晋察冀边区被誉为抗日模范根据地不是偶然的。从聂荣臻率领近3000人的武装留在五台山起，中共中央就从政治和战略的高度给予了指导，并源源不断地派来大批干部。中共中央、八路军总部和分散在全国的抗日将士们都在密切地关注着敌后这支队伍，看他们在华北日军的腹心区域能否站住脚，并坚持下去。如果能够坚持下去，那就证明八路军其他部队也能够这样做。这就可以使毛泽东关于抗日战争的一系列战略构想变成现实。

    实践证明，晋察冀抗日根据地的创建，不仅在抗击日军军事进攻上取得了重大胜利，使抗日武装力量不断发展和壮大，而且在边区政治、经济、文化建设等方面，全面地、创造性地执行了中共中央的有关方针政策。丰富了毛泽东关于人民战争的思想雨涵，在抗日战争史册上留下了光辉的一页。毛泽东赞誉说：“五台山，前有鲁智深，今有聂荣臻，聂荣臻就是新的鲁智深。”

    建立边区人民政权

    创建敌后抗日根据地，建立抗日民主政权是重要的一环。1937年11月18日，聂荣臻率领晋察冀军区领导机关抵达河北阜平后，建立边区统一政权的问题便提上了议事日程。聂荣臻深知，国民党的旧政权垮了，只有建立起新的抗日民主政权，才能安定人心，使人民群众和各种抗日力量聚集起来。因此，到达阜平的当晚，聂荣臻即与宋劭文、盂县县长胡仁奎以及冀、察两省的有关人员，就成立边区政权机构问题，一直商量到下半夜。聂荣臻说：上个月20日，刘少奇给我发来指示，要求立即筹备成立晋察冀边区政府。接着又说：只要有了抗日政府，制定了有利于抗日的各项正确政策，就能发动群众抗日，稳定社会秩序，改善人民生活。同时，部队要补给、扩充，急需解决财政问题，这都需要有一个统一的政府进行领导和组织。11月上旬，聂荣臻将这些意见报告给中共中央和八路军总部，得到了中央和总部的肯定。

    12月17日，聂荣臻接到毛泽东来电：“必须坚持抗日民族统一战线的政策……尤其荣臻所在之晋东北地区，事同一律，不应立异，一切须取得阎之同意”。聂荣臻知道宋劭文跟阎锡山能说得上话，就让他要求阎锡山批准成立边区临时政府。宋劭文连着打了7份电报，阎锡山都不答复，宋劭文急了。不知什么地方出了问题。这时，胡仁奎从盂县来看望宋劭文，谈起了此事。胡仁奎和宋劭文表面上是国民党的官儿，实际上是中共地下党员、山西牺牲救国同盟会的成员。两人商量后，再次给阎锡山发电，大讲成立边区政府对山西如何有利，可以把山西的势力扩展到察哈尔和河北省去。电报发出不久，阎锡山就复电了，同意成立边区临时政府，并称已经电告国民党中央政府行政院备案。

    聂荣臻及时将这一情况报告给了八路军总部和中共中央北方局。这样，成立晋察冀边区政府就取得了合法地位。5日，阜平城里正式挂起了“晋察冀边区军政民代表大会筹备处”的牌子。此后，聂荣臻与筹备处成员商定，派人分头到各地联络。联络工作很顺利，在不到一个月的时间里，晋察冀地区有39个县表示愿意参加军政民代表大会。

    1938年1月10日，晋察冀边区军政民代表大会在阜平城隆重开幕。聂荣臻作为149位代表中的一员，与各抗日党派、各抗日阶层和团体的代表、少数民族的代表以及来自五台山的和尚、喇嘛代表欢聚一堂。会议之初，审查与会代表资格的时候，对五台山僧侣的代表权问题出现了分歧意见。有人提出，出家人不必吸收他们参政。聂荣臻说：“和尚和喇嘛也是中国人，他们虽然出了家，但并没有出国。在民族革命统一战线之中，我们应该和各民族各阶层紧紧地携手。共同抗日。我们不能因为和尚和喇嘛的宗教信仰，把他们排斥在抗日的门外。”聂荣臻一席话，说得大家心服口服，一致同意爱国僧侣作为正式代表出席边区军政民代表大会。

    代表会议共开了6天，开得很成功。会上，聂荣臻、刘奠基、吕正操、李杰庸、孙志远、张苏、娄凝先等人当选为边区政府委员，宋劭文、胡仁奎分任正副主任委员。聂荣臻在会上发表了演说。大会通过了政治、军事、财政、经济、文化教育、群众运动、妇女运动等7个决议案，使晋察冀的各项工作有了初步的行动准则。新成立的晋察冀边区政府——临时行政委员会先后拟定了边区政府组织法、优待抗日军人家属暂行办法、减租减息单行条例、区村镇公所组织法及区村镇长选举法等法律、法令。3月20日，边区政府宣布成立晋察冀边区银行，发行边区货币，这在日后的经济斗争中发挥了重要作用。

    边区政府的成立，为放手发动群众创造了更为有利的条件。聂荣臻要求政府以抗日为号召，坚决推行减租减息政策，作为发动群众的头等大事，并以此激励广大群众勇敢地参加游击队、义勇军，帮助军队维持秩序，积极推动各种救亡运动。

    开展民主政治运动

    为了建立既是抗日的又是民主的根据地，边区广泛开展了民主政治运动，进行区、村政权民主选举，逐步加强和改造基层政权。聂荣臻经常与宋劭文等研究，确定改造原来的旧政权首先要发动群众。群众发动起来后，用各种办法检举基层政权中的不良分子，把压迫人民或不为人民办事的人清除出去，然后选举出能代表基本群众利益的人来掌握政权。各地还实行了各级人民代表会议制度，改革了政权机构。代表由村民大会选举产生。农民群众文盲多，投票选举颇为不便，他们就创造了在当时是极为民主的“豆选”法。即候选人每人背后放一只碗，选民想选谁就往谁的碗里放颗豆子，最后以豆子的多少来确定选举结果。这样选出的代表或干部，大多能为人民谋利益，得到群众的拥护。行使这样的民主权利。是晋察冀边区人民祖祖辈辈从未有过的。从而极大地激发了人民群众的抗日积极性。

    为了充分发动群众，边区政府颁布了《晋察冀边区减租减息单行条例》，规定地主之土地收入，一律照原租额减收25％，债主之利息收入一律不准超过10％。此外，额外附加一律废除，高利贷一律禁止。

    1939年1月，聂荣臻在中共晋察冀分局第二次代表大会上又强调，要保障人民已得的利益，各地必须彻底实行减租减息政策。他明确指出。要从政治上压倒和在经济上削弱封建势力，这是根本措施。由于边区政府在群众中的工作日益深入，基层群众的阶级觉悟和政治地位大为提高。他们大量揭发顽固不化的地主、汉奸、特务以及违背统一战线及政府政策、法令的犯罪分子。减租减息政策的贯彻，大大减轻了封建剥削对贫苦农民的压力，在一定程度上改善了人民的生活，使人民有了新的生机。但是，有的地方也出现了政策界限划分不清的做法。聂荣臻发现后及时向干部指出：“我们是要吃牛肉还是要喝牛奶的问题。吃牛肉一下把地主、富农的财产全没收，不是很痛快吗？但这样做，只能是帮敌人的忙，会把地主、富农都赶到敌人那边去，又将形成中央苏区‘赤白对立的现象，危及到我们抗日统一战线工作。我们认真搞减租减息，只要地主、富农执行政府规定的政策，就团结他们一道抗日。这是挤‘牛奶的办法，慢慢挤，细水长流。”聂荣臻的举例生动鲜明、通俗易懂，很快被广大干部群众所接受。

    聂荣臻在发动群众进行民主政治建设的同时，还大力加强对群众组织的领导，把根据地的工人、农民、青年、妇女和儿童广泛组织起来，使他们在抗日斗争中发挥更大的作用。农会吸收和依靠贫雇农，并以贫雇农中的积极分子为骨干，团结广大农民，以各种方式支持抗日战争，这是八路军最可靠的群众基础。边区青年最为活跃，是党和军队的重要后备力量，各级党组织特别注意了对“青年抗日先锋队”的领导，通过这个半武装性的群众组织，使广大青年在对敌斗争和各项工作中发挥了有力的作用。聂荣臻说：抗战时晋察冀的群众组织得很好，社会秩序井然，真是夜不闭户、路不拾遗。在边区。走到哪里都非常安全。聂荣臻经常到各军分区检查工作，或到北方分局开会，有的相距百里以上，都是只带一名警卫员，一人一匹马，说走就走。

    建立新的经济秩序

    在根据地建设中，聂荣臻十分重视建立新的经济秩序，因为这是关系到广大军民生存和抗日战争持久进行的大问题。在经济斗争中，突出地表现在对各种物资的争夺上。日军把华北地区生产的粮食控制起来，在其占领的区域内，逼迫农民把粮食缴到指定的仓库，每户只准留下一个月的口粮，实行所谓的“配给制度”。其他生活必需品，也以计口售物的办法，只准少量购买，禁止向根据地输出。为了冲破敌人的封锁，聂荣臻指示晋察冀军区和边区政府，利用商人贪利的特点和掌握的内线关系。多方面开展工作，为边区军民提供生活必需品。

    货币斗争也是经济斗争的一个方面。旧中国的货币极其紊乱，许多省有自己的票子，所谓统一的法币也不能流通全国。为了加强边区的经济建设，打击敌人的掠夺阴谋，在聂荣臻的领导下，1938年3月20日成立了边区银行，原第691团军需官关学文任银行经理。6月，又成立了军区行政委员会印刷总局，专门负责印刷边币。边区行政委员会根据金融资料确定边币发行量，总行和总局都无权动用边币。边币的准备基金早期是银元、硬货和法国法郎，但最可靠的准备基金是边区的粮食、核桃、柿子、鱼、肉、鸡、鸭和手工业产品。货币斗争首先是从挤出察哈尔的票子开始的。

    1939年1月，在察南、雁北地区开始了挤出察哈尔票子的工作。一是把它贬值一半，二是规定农民的田赋在限期内可以缴纳察票。这样在察南、雁北地区发行了边币，挤出了察票，稳定了这一地区人民的经济生活，扩大了边币的流通区域。之后，又相继把“河北票”、晋票和伪蒙疆票子都挤出了边区。边币的发行得到了人民群众的广泛支持，很多老百姓将自己家中藏的金银首饰拿去换边币，很快稳定了边区的货币政策。

    晋察冀抗日根据地孤悬敌后，几乎得不到任何物资接济，因此聂荣臻非常重视组织军民生产。在他的倡导下，边区政府一开始就鼓励群众发展生产，植树造林，兴修水利。改良耕作方法，开垦荒地，多打粮食，支持抗日。改善生活。到1939年，又颁布了《奖励生产事业条例》和《垦修滩荒办法》，号召平原地区少种棉花，以防被敌人掠夺利用，要求各地多种粮食，发展手工业，尽量自织土布，以满足军需民用。有的地方还号召一人养只鸡。一户养头猪。早在1938年初，边区便开始组织合作经济，建立各种合作社，群众自愿集资合股，实行民主管理。当时，合作社主要经营消费品和组织运输。1939年春，边区政府颁布了《合作社暂行规程》，使合作社经济健康发展。群众性的互助合作经济，便利了农民的生产和交换，减少了奸商和高利贷的盘剥，有利于组织对敌经济斗争。

    晋察冀边区政府还逐步加强了财源建设，健全了财政制度，保障了军需民用。根据地的军政费用。主要来源于“合理负担”、田赋和税收。聂荣臻说：“由于我们的部队和干部，大多来自劳动人民，从朴素的阶级感情出发，一开始他们就提出，抗战的财政都要由有钱的地主、富农和工商业主负担，这样做显然不符合抗日民族统一战线的总方针。所以，根据中央的指示精神。我们提出了合理负担的办法。怎么个合理法，都是宋劭文领导边区政府摸索研究出来的。他懂经济，又很钻研，工作很细，提出的办法得到边区广大群众的拥护和支持。”

1939年5月，聂荣臻在唐县和家庄带头植树造林

    晋察冀边区合理负担的办法，开始时不分贫富，按每户全部收入折米计算。农户平均每人收入小米一石四斗以下免征救国公粮。一石五斗至二石者征收3％，二石一斗至三石者征收百分之五，三石以上每加一石增1％，直增到20％为止。经营工商业的，按同样的比例缴纳现金或实物。后来，觉得免征点稍高，负担面窄了些。对统一战线不利。便降低了免征点。使负担面扩大到边区总户数的60％左右。“救国公粮”由村政府征收、支付和保管。这样，村村有粮站，村村有仓库，可以到处取给，不误需用，还节省运输、减少损失。部队、政府机关用粮，由政府按月按定量发给粮票，保障了供给。采取这些措施以后，边区财政逐步走上正轨。聂荣臻曾自豪地说：自古以来，就有“兵马未动，粮草先行”的说法，我们在抗日战争时就不存在“粮草先行”的问题，部队基本上是走到哪里，便可以就地取得“粮草”供应。

    重视教育和文化建设

    晋察冀边区文化事业的建设和发展，首先是从学校教育的恢复和改造开始的。在聂荣臻的大力支持下，宋劭文和主管文化教育的娄凝先等，大力发展边区教育，普遍建立了小学、中学和冬学、夜校，村村办有“扫盲，班”，帮助不识字的农民学文化。文化教育活动，不仅遍及边区各地。还发展到一些游击区和敌占区。到1939年底，据不完全统计，北岳区和冀中区共办有7000多所小学，7所联合中学，中小学生达三四十万人。晋察冀还创办了华北联合大学和抗战建国学院两所高等院校，培养了大批各类干部。

    新闻出版机构是边区文化战线上的一个很出色的部门。在聂荣臻的关怀下，1937年12月11日，《抗敌报》和“抗敌剧社”在同一天成立。此后，西北战地服务团、华北联大文工团、联大文艺学院、鲁迅艺术学院、八路军前线记者团等文艺、新闻团体来到边区，以及边区自行成立的各种文艺单位。都受到他的热情支持和欢迎，大批从事文化工作的青年知识分子受到他的关怀和爱护。《抗敌报》最初是油印的，以后逐步发展成石印、铅印的报纸。印数也由开始时的几百、几千份，发展到几万份。

    1940年11月7日，《抗敌报》改名为《晋察冀日报》，它积极宣传共产党、八路军坚持抗日的方针政策。准确、迅速、及时地报道边区军民火热的斗争生活，成为深受大众喜爱而又具有权威性的报纸，为根据地的创立、巩固和发展作出了重要贡献。