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王金伟等:中国红色旅游政策扩散的时空特征及影响机制——基于286个地级市的事件史分析
2025-07-11 10:00:25
来源:旅游学刊
作者:王金伟等
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中国红色旅游政策扩散的时空特征及影响机制——基于286个地级市的事件史分析

    王金伟1,2,3, 袁佳欣1,2, 张宏1,2, 雷婷1,2, 周志华1,2, 曹淑婷1,2
    (1.北京第二外国语学院旅游科学学院,北京 100024;2.北京旅游发展研究基地,北京 100024;3.中国科学院地理科学与资源研究所,北京 100101)
    [摘 要]政策扩散是推动红色旅游融合创新发展,推进旅游治理体系和治理能力现代化的重要举措。文章基于2004—2021年全国286个地级市的面板数据,运用事件史分析方法对红色旅游政策扩散的时空特征及影响机制进行了实证分析。研究发现:1)红色旅游政策在地级市层面呈现阶梯形累积增长,且形成了以华东、西北和西南为核心的“三极多岛”空间格局。2)外部组织因素、城市内部因素和领导特征因素均会影响红色旅游政策的出台(颁布)。其中,省级政府信号、同级政府信号、旅游人数、红色景区数量、书记学历会显著正向影响地级市红色旅游政策出台。3)同级政府信号是影响红色旅游政策出台的关键因素。中央政府信号需结合城市内部因素,才能进一步对当地红色旅游政策出台产生显著正向影响。该研究厘清了红色旅游政策在我国地级市层面的扩散特征及影响机制,不仅能在一定程度上为红色旅游政策出台和实施提供理论参考,同时也能为新时代红色旅游高质量发展提供实践指引。

    0 引言

    红色旅游是党和国家事业的重要组成部分,肩负着传承红色基因、赓续红色血脉的历史使命。党的二十大报告明确指出,“弘扬以伟大建党精神为源头的中国共产党人精神谱系,用好红色资源,深入开展社会主义核心价值观宣传教育,深化爱国主义、集体主义、社会主义教育,着力培养担当民族复兴大任的时代新人”①。红色旅游作为重要的政治工程、文化工程、富民工程和民心工程,是用好红色资源、传承红色基因、弘扬革命精神的重要载体[1]。长期以来,党和国家高度重视红色旅游,先后出台了多项相关政策,以推动其持续健康发展。2004—2020 年,中共中央办公厅、国务院办公厅先后印发并实施了3 期“全国红色旅游发展规划纲要”,初步构建起我国红色旅游发展的大格局。而后相继出台的《“十四五”旅游业发展规划》《“十四五”文化和旅游发展规划》等政策文件也对红色旅游高质量发展作出了战略部署。在一系列相关政策的推动下,我国红色旅游发展取得了显著成效[2-4]。据文化和旅游部统计显示,2019年全国红色旅游接待人数超过14亿人次,红色旅游收入超过4000亿元②。与此同时,尽管受到突发公共卫生事件的影响,2020 年全国红色旅游接待人数仍然超过1 亿人次,表现出较强的发展韧性①。毫无疑问,红色旅游已经成为我国旅游产业中快速增长的领域之一,并已稳步迈入高质量发展的新阶段[5]。

    旅游政策是规范和引导产业发展的有效文本,对完善现代旅游业体系、加快旅游强国建设具有重要意义。科学合理的旅游政策不仅能为产业发展提供方向指引,而且还能通过多种激励和保障措施推动资源优化配置,实现高质量发展[6-7]。红色旅游作为具有政治意义、经济意义和社会意义的特殊旅游形式,科学有效的政策对推动和规范红色旅游产业发展具有不可替代的重要作用。任国平等提出,政策支持力度是影响红色旅游资源效率转化的重要因素,支持性的政策有利于红色旅游景区经营管理模式和效率的优化[8]。左冰研究发现,为实现红色旅游的社会、经济、文化等发展目标,中央政府为地方发展红色旅游提供了直接的资金支持,同时也为完善旅游服务基础设施营造了良好的政策环境;而地方政府可以有效利用中央的优惠政策发展红色旅游,推动地方基础设施建设和经济发展[9]。不难看出,政策不仅可以激发红色旅游发展活力,而且能够有效推动红色旅游实现高质量发展。然而目前红色旅游政策的理论研究还相对缺乏。关于旅游政策的研究也大多聚焦政策评估和演进历史梳理等方面[10-11],红色旅游政策扩散的影响因素及其机制乏人问津。这不仅不利于深入认识红色旅游政策创新的基本逻辑,同时,也不利于优化现有相关政策体系并为科学有效管理提供决策参考。

    基于此,本文拟基于2004—2021年地级市面板数据,运用事件史分析方法从城市内外部多个维度构建分析框架,以探究红色旅游政策扩散的时空特征及其影响因素,并结合5 个革命圣地所在城市的实际情况,提出完善我国红色旅游政策体系、推进红色旅游高质量发展的战略举措。主要研究问题如下:1)红色旅游政策扩散的时空间特征如何;2)红色旅游政策扩散受到何种因素影响,哪些因素又起到关键作用;3)我国红色旅游政策扩散机制是怎样的;4)地方政府出台红色旅游政策的具体过程是怎样的。通过回答上述问题,力图全面揭示我国红色旅游政策在地级市层面创新扩散的内在逻辑,并为不断推进旅游治理体系和治理能力现代化提供学理支撑。

图片来源于微信公众平台公共图片库

    1 文献回顾与研究假设

    1.1 红色旅游

    红色旅游是一项具有政治意义的重大工程,起到了弘扬主旋律、传播正能量的积极作用,与人民群众的政党认同、国家认同和文化认同等息息相关[12-14]。因此,长期以来红色旅游受到学界的广泛关注。尤其是《2004—2010 年全国红色旅游发展规划纲要》出台后,红色旅游迅速成为学术界的研究热点。纵观相关研究可以发现,在2010 年之前的文献中,学者们主要围绕红色旅游的资源评价、产品开发和发展路径进行探讨。翁钢民和王常红以河北省为案例,建立了红色旅游资源综合评价指标体系,并进行了实证研究[15]。阎友兵等对湖南省红色旅游资源进行了分析与评价,提出应加强区域内外交流与合作,采取科学的旅游规划,综合开发红色旅游产品,以推动红色旅游可持续发展[16]。随着研究深入,学者们的研究视角和研究领域也逐渐多元化。左冰以井冈山景区的游客为样本,应用结构方程模型构建了旅游对政党认同的影响模型,分析并刻画了红色旅游对政党认同的影响路径[14]。徐克帅创新性地引入符号系统和社会记忆建构过程理论,在重新定义红色旅游概念的基础上,建立了红色旅游目的地记忆符号系统的理论框架,并对其进行了深入分析[17]。

    近年来,学者们开始运用跨学科研究方法探讨更为深层次的理论和实践问题。钟士恩等运用妈妈语式访谈法、座谈访谈法等多种方法,探究了红领巾儿童对红色旅游资源与爱国主义的认知,发现红色旅游资源可以强化儿童爱国主义教育[18]。林明水等以中央苏区核心区为例,基于文化生态学理论,采用GIS空间分析方法和修正的引力模型,对红色旅游资源空间格局和文化生态变迁进行了研究,并在此基础上提出了整合开发的针对性策略[19]。与此同时,红色旅游的高质量发展问题也成为学术界近年来重点关注的新领域。付璐提出,新时代背景下,我国红色旅游正面临着高质量转型发展的迫切需要,正确认识和把握红色旅游的思想内涵有助于弘扬和践行社会主义核心价值观,更是建设社会主义文化强国的必要途径[20]。戴斌和马晓芬在回顾红色旅游发展历史的基础上,提出要从国家视野、游客视角、目的地思维3个维度出发,形成红色旅游发展逻辑,提升红色旅游发展质量[21]。雷莹和杨红采用决策实验法和评价实验法,揭示了景区基础设施水平、景区配套服务水平、景区服务质量及产品、红色资源保护与利用4个维度对红色旅游景区高质量发展的影响[22]。张新成等基于五大发展理念,构建了一个包括增长动力、增长结构、增长方式、增长成果、增长形态、增长基础等维度的红色旅游高质量发展评价体系,并对其进行了实证检验[23]。回顾现有相关研究可以发现,学者们对红色旅游的学术探讨主要集中在资源保护与开发、功能价值发挥与战略路径,以及高质量发展等问题,目前有关红色旅游政策的专门性研究还相对较少,有待进一步深入。

    1.2 政策扩散

    旅游政策是指国家或地区为了推动旅游产业持续健康发展所制定和实施的行为依据及准则[24]。它包括法律、行政法规、部门规章、国务院规范性文件和部委规范性文件等多种类型,是旅游业发展的重要“指挥棒”[25]。由于政策文献是政策思想的物化载体,以及政府处理公共事务的真实反映和行为印迹,因此,对其进行研究可以最大程度地诠释政策的实践过程[26]。近年来,为了完善旅游政策体系并持续推动旅游业可持续发展,学者们基于政策文本对旅游政策的演化历程、制定实施、效能评价等进行了深入研究[27-30]。与此同时,旅游政策制定和实施的影响因素也是学者们关注的焦点。孙佼佼和郭英之研究发现,虽然自上而下的政治压力仍是城市旅游政策出台的最基本推动力,但是这种力量无法单独发挥作用,当下以网络新媒体为平台的民意表达成为政府政策出台的新动力[31]。与此同时,学者们还提出区域经济增长需要、企业发展诉求等也会对旅游政策的制定和实施产生影响[32-33]。此外,也有学者研究发现,旅游业发展的宏观环境、产业发展目标、社会文化因素及其他相关产业政策情况等也是政策变迁的重要影响因素[34-37]。总的来看,旅游政策是一个涉及政治、经济、社会、文化等多种要素的复杂综合体,会受到来自内外部多种因素的交互影响。

    政策扩散是一项新政策经过某个(或某些)渠道在某一社会系统的成员间进行交流和传播的过程[38-39]。一般来说,为了保障经济社会体系的持续健康运行,地方政府常常会在原政策基础上进行改变或重新出台新的政策,与此同时,新政策往往会对当地政策的制定和实施造成某些影响,甚至打破当地原有的政策体系[39]。政策扩散是建立在“传播”基础上的政策实践,极大推动了新政策的推广和实施。目前关于政策扩散过程的阐释起源于Walker对美国各州公共政策创新扩散的研究。Walker 认为,公共政策的扩散并非完全是“渐进”的,而可能存在一个跳跃式的创新过程[40]。而后,关于政策扩散的研究逐渐兴起,并取得了丰硕成果。通过大量探索,学者们发现,政策扩散常呈现出一个初期缓慢增长-中期平稳提升-后期渐缓趋平的过程,即S形的渐进扩散曲线[41]。后期的大量研究也证明了政策扩散过程S形曲线的存在[42-43]。随着研究的深入,也有部分学者发现扩散曲线还存在R形、陡峭S形、阶梯形等类型[44-45]。

    学者们通过研究还发现,政策扩散模式包括全国互动型、区域传播型、领导跟进型和垂直影响型等多种类型[40,46-48]。这些模式经过国内学者本土化的研究后,演进出适用于中国情境的类型。如王浦劬和赖先进结合中国公共政策制定的特点和实际情况,提炼出了自上而下的层级扩散模式、自下而上的政策采纳和推广模式、区域和部门间的扩散模式,以及政策先进地区向政策跟进地区的扩散模式[49]。由此可以看出,政策扩散是一个复杂的过程,并可能表征出多种演化形态,而非一成不变的单一样态,因此,根据研究对象和具体情境进行针对性分析显得尤为必要。

    随着理论探讨的进一步深入,学者们开始关注政策扩散的影响因素及其作用机制。Tolbert 等提出,经济发展水平是影响政策扩散的重要因素,一般来说,经济发展水平越高的城市其政策创新活动越活跃[50]。而张海柱和林华旌发现,行政指令、政策信号、横向竞争、官员调任、社会需求等也会对公共政策的扩散产生重要影响[51]。Zhu 和Zhang 通过研究发现,城市特征、地理邻近性和政治流动性对创新扩散不同阶段的影响会有显著差异[52]。不难看出,政策扩散是一个涉及区域竞争、城市发展、官员特点等多元因素的动态复杂过程,受到多元主体因素的影响。此外,在政策扩散的影响因素研究中,事件史分析方法成为一个重要的主流研究方法。它是研究事件发生的方式及其相关因素的一种方法,对预测某特定事件发生的概率具有重要作用[53]。目前,已有大量研究运用该方法对经济、社会、文化和环境等领域的公共政策扩散问题进行了深入探讨,并验证了该方法的科学性和适用性[54-56]。此外,章文光和肖彦博运用事件史分析方法对创新型城市的政策试点进行了研究,发现城市资源禀赋、地理位置、新闻媒体报道数量对政策试点会产生重要影响[57]。Carr采用事件史分析法检验了义务教育法在非洲的扩散情况,结果表明,国家之间的共同语言和历史联系是该方法采用的重要预测因素[58]。毫无疑问,事件史分析方法是一种能够深入刻画社会现象动态过程的重要统计方法,对研究政策扩散及其影响因素具有较好的适用性。

    总的来看,当前学术界关于政策扩散的研究多集中在教育、医疗、经济、环境、科技等领域,而旅游相关的研究还相对较少,红色旅游政策扩散问题更是鲜有涉及,其扩散特征及影响因素尚待揭示。基于此,本文拟基于地级市层面的面板数据,运用事件史分析方法,从时间和空间两个维度出发,探索我国红色旅游政策扩散的演化特征及影响机制,以期为推动红色旅游高质量发展提供学理支撑和实践参考。

    1.3 研究假设
回顾现有研究可以发现,政策扩散是一个涉及组织内外部多种因素的复杂过程[50-52]。由于当前缺乏红色旅游政策扩散的相关文献,因此,为了确保研究的科学性和可信度,本文在参考现有其他相关研究的基础上,结合中国红色旅游发展的本土特征,基于外部组织因素、城市内部因素和领导特征因素3 个维度构建研究模型,以全面深入阐释城市红色旅游政策扩散的时空特征及影响机制(图1)。

图1 红色旅游政策扩散的影响因素模型

    1)外部组织因素

    政策扩散机制可分为纵向机制和横向机制[49]。纵向机制通常是指来自更高级(上级)政府的推动,一般来说,上级政府政策的出台、压力信号等会对下级城市政府是否出台相关政策产生影响[59]。罗丹等构建了包含问题需求、政策企业家、合法性以及能力4个维度的城市生活垃圾分类政策扩散的影响因素模型,研究发现,上级政府释放的强制信号(上级强制压力)会显著影响政策扩散[60]。彭川宇和刘月从需求拉动因素和压力推动因素出发,探讨了城市科技创新人才政策扩散的影响因素,结果表明,在压力推动因素中,上级政府政策的出台数量对地级市政策的出台具有促进作用,行政指令信号越强,地级城市采纳科技创新人才政策的可能性越高[43]。Welch 和Thompson 评估了美国联邦政府的政策激励对州政府公共政策扩散的影响,分析显示,有联邦政府的政策激励时,政策扩散的速率往往会更快[61]。因此,当上级政府出台的相关政策越多,来源于上级政府的政策信号越强,城市越有可能出台相关政策。基于此,本文提出如下假设:

    H1:当来源于中央政府的政策信号越强时,城市越有可能出台红色旅游政策

    H2:当来源于省级政府的政策信号越强时,城市越有可能出台红色旅游政策

    同时,横向机制主要是指同级或相邻政府之间的相互影响,学习和竞争是描述该种影响的两个重要维度[62]。其中,学习主要是指城市之间通过交流和沟通互相学习先进的治理经验及技术;竞争则是指城市间为了自身发展或鉴于其他相关因素而展开的比较和争夺[63-64]。学者们发现,当周围同级城市(或行政区域)出台某项政策或者进行创新时,当地政府往往会出于学习、竞争等目的紧跟出台相关政策[65]。朱旭峰和张友浪构建了全国281个地级和副省级城市在1997—2012 年间的城市经济社会状况、行政审批中心和地方官员职业生涯数据库,并进一步研究发现,同一省份中城市之间存在明显的相邻扩散效应[66]。基于此,本文提出如下假设:

    H3:当同一省份中出台红色旅游政策的城市比重越大时,当地(城市)越有可能出台红色旅游政策

    2)城市内部因素

    一般来说,旅游政策的制定、出台和实施往往会受到城市经济、社会环境和旅游业发展阶段的影响[36,67]。吴克昌和吴楚泓通过研究283 个城市相关政策后发现,城市经济发达程度会延缓某些特定政策的响应速度[68]。黄锐等发现,政策力度与文旅产业发展规模水平、收益水平、投资建设水平等存在长期均衡关系,并且与发展规模水平、投资建设水平存在单向因果关系,与收益水平存在双向因果关系[69]。与此同时,旅游导致的人口快速流动也会对城市治理造成影响[70]。因此,为了保障城市有序发展,政府以制定政策的形式做好居民和游客间的差异治理、打造主客共享空间是实现城市治理的有效途径[71]。此外,城市的旅游资源丰富度也有可能对当地政府出台相关政策产生影响。一般来说,当地旅游资源越丰富,旅游产业越发达,相关政策出台的可能性也就越高[34,72]。红色旅游景区数量是旅游产业发展水平的重要评价指标[73]。基于此,本文提出以下假设:

    H4:当城市的旅游收入越高时,当地越有可能出台红色旅游政策

    H5:当城市的旅游人数越多时,当地越有可能出台红色旅游政策

    H6:当城市的红色景区数量越多时,当地越有可能出台红色旅游政策

    3)领导特征因素

    地方领导的学历和任职经历通常被视为影响政策扩散的重要因素[51,74]。韩万渠研究发现,政策企业家的年龄、学历、任职经历对城市决策咨询制度的采纳会产生不同程度的影响[75]。张莹提出,领导人特征因素中,市长与市委书记分工不同,市长的学历和专业会显著影响海绵城市政策创新的扩散[76]。同时,学者们还发现,领导流动能够有效促进政策创新扩散[77-78]。朱光喜和陈景森通过对比研究发现,地方政府领导的调任、任职经历会影响政策的创新扩散[79]。郭双双提出,相对于本地提拔的官员,外地交流的官员可能面临更大的政治激励,同时通过实证研究发现,市长来源对政策采纳行为具有显著影响,外地调任的市长采纳行为积极性越高[80]。一般来讲,从外地调任或拥有上级政府任职经历的官员会更容易接受政策创新[75]。基于此,本文提出以下假设:

    H7:当市委书记学历越高时,当地越有可能出台红色旅游政策

    H8:当市长学历越高时,当地越有可能出台红色旅游政策

    H9:当市委书记有任职于上级政府部门经历时,当地越有可能出台红色旅游政策

    H10:当市长有任职于上级政府部门经历时,当地越有可能出台红色旅游政策

    2 研究设计

    2.1 研究方法

    事件史分析法是基于历史性数据解释某特定事件发生概率的统计分析技术[81]。它以促成事件发生的影响因素为研究目标,基于纵向时间序列与横向截面的数据组合,能够直接探讨事件发生的因果关系问题[60]。事件史分析法最早由Berry 夫妇引入政策创新扩散领域[82],而后在公共政策领域得到广泛应用[83]。一般来说,事件史分析法可分为离散型和连续型两种研究方法[42]。考虑到本研究主要探讨以年为单位红色旅游政策的扩散情况及其影响因素,因此选择离散型模型。参考现有相关研究[57,60],并结合本文的研究内容构建研究模型如下:

    式(1)中,p 表示某城市政府在某年出台红色旅游政策的概率为优势比。 β0 为常数项,βk为系数,Xk 表示第k 个自变量,ε 为误差值,m是指变量数。

    2.2 样本及数据来源

    本研究以中国大陆的地级市作为研究单元。因山东省菏泽市、海南省三沙和儋州市、云南省普洱市、青海省西宁市和海东市、西藏自治区那曲市等地的数据缺失严重,故对其进行剔除处理,最终形成286个样本。本文主要采取平滑法或取前一年和后一年的平均值对部分缺失数据进行填补。尽管红色旅游的概念可追溯至20世纪90年代[84],但鉴于2004 年国家才正式出台全国性的红色旅游纲领性政策文件(《2004—2010 年全国红色旅游发展规划纲要》),因此,本文以2004 年为作为数据观测的起点,考察2004—2021年各地方政府红色旅游政策的出台情况。在参考相关研究的基础上,考虑到因果关系的时间顺序,将部分变量的取值滞后一年;同时,为消除异方差,避免数据波动,对部分变量数据进行取对数值处理[85]。

    2.3 变量测量及处理

    2.3.1 因变量

    本研究的因变量为“政策出台”,用以表征某城市在某年是否出台了红色旅游政策。该变量为二分变量,若该城市在某年出台了红色旅游相关政策,则该变量取值为1,否则为0。同时,将某城市在某年出台红色旅游政策之后的数据删除。数据通过北大法宝、政府官网和百度搜索引擎,以“地级市+红色旅游”为关键词进行检索获取,并经过人工筛选,剔除关联性较小或无实质内容的政策文本。如某地级市开展了红色旅游,但该市没有出台统一的政策文件,依然将因变量取值为0。

    2.3.2 自变量

    在参考相关文献的基础上,结合本研究所涉及的内容和对象特点,选取外部组织因素、城市内部因素和领导特征因素作为自变量(表1)。具体阐释如下。

    表1 研究变量和测量体系

    1)外部组织因素。根据李建和张文婷[86]、彭川宇和刘月[43]等的相关研究,将外部组织因素维度设置为中央政府信号、省级政府信号和同级政府信号3 个指标。其中,中央政府信号用前一年中央政府出台的红色旅游相关政策数量来衡量;省级政府信号设置为二分变量,将某年某省出台红色旅游相关政策之前的年份编码为0,出台及以后的年份编码为1;同级政府信号用同级别出台红色旅游相关政策的城市数量除以省内所有城市数量的比值衡量。中央政府信号、省级政府信号、同级政府信号的数据均通过北大法宝和各级政府官网搜索获得。

    2)城市内部因素。根据吴宾和徐萌[87]、嵇江夏和宋迎法[88]、朱媛媛等[73]的研究,并结合红色旅游政策的特性,将城市内部因素维度设置为旅游收入、旅游人数、红色景区数量3个指标。其中,旅游收入用前一年当地的旅游收入情况衡量;旅游人数用前一年当地旅游接待的人数(人次)衡量;红色景区数量用前一年当地成功获批(新增)的全国红色旅游经典景区数量衡量。旅游收入、旅游人数的数据主要根据各地的城市统计年鉴以及统计公报获得。全国红色旅游经典景区数量根据国家发展改革委、中宣部、财政部等联合印发的资料信息获得。

    3)领导特征因素。行政领导是公共政策的重要谋划者,其个体特征可能直接影响到政策的出台、实施及其效果。根据刘佳和刘俊腾[42]、唐慧和王印红[89]等的相关研究,领导特征因素维度共涵盖领导学历和领导任职两个影响因素,且均设置为二分变量。其中,领导学历用当地市委书记和市长学历是否为硕士及以上进行测度,若为硕士及以上,则取值为1,否则为0;领导任职用当地市委书记和市长是否曾在中央或省级政府部门任职来测度,若曾在中央和省级政府部门任职,则取值为1,否则为0。该维度的所有数据均来源于地方领导干部资料库和百度搜索引擎检索结果。

    3 数据分析

    3.1 红色旅游政策扩散的时空特征
红色旅游政策是红色旅游高质量发展的重要方向标。本研究收集整理了2004—2021年我国286个地级市红色旅游政策出台数据。结果显示,2004—2021年期间,各市陆续出台了诸多红色旅游政策,且增长速度显著(图2、图3)。

图2 出台红色旅游政策城市新增量和累计占比

图3 红色旅游政策出台频率的时空格局

    注:基于自然资源部标准地图服务网站GS(2020)4619号的标准地图绘制,底图无修改。

    截至2021年,红色旅游政策出台城市数量累计占比百分之57。红色旅游政策在时间维度上的扩散趋势呈现爆发-缓增-再爆发的阶梯形累积增长。其在2004—2011年呈快速增长态势,2012—2016年进入缓慢增长,2017—2021年再次进入快速增长态势其中,2006 年、2011 年和2017 年,新增出台红色旅游政策的城市数量分别达到一个小高峰,2021年出台红色旅游政策的新增城市数量和累计城市数量达到峰值(新增17个城市),累计164个城市出台红色旅游政策。2004—2021年间,出台频率最高的地区主要集中在长征沿线及革命老区,形成了以华东、西北和西南地区为主分别向外扩散的“三极多岛”空间格局。根据扩散曲线走势,结合红色旅游政策采纳的关键时间和各时期城市出台红色旅游政策的频率,可以将我国红色旅游政策在地级市层面的扩散分为初创加速增长、中段缓步增长、全面加速增长3个阶段。

    1)初创加速增长阶段(2004—2011年):该阶段累计出台红色旅游政策的城市为73个,是我国红色旅游政策扩散的初始阶段。2004年,中共中央办公厅、国务院办公厅印发《2004—2010 年全国红色旅游发展规划纲要》,标志着红色旅游正式上升为国家战略,成为红色旅游政策在全国地级市层面扩散的重要起始节点。以江西、四川和甘肃等省份的主要红色旅游城市为首,其他多地紧随其后,纷纷出台红色旅游相关政策。2011 年,中共中央办公厅、国务院办公厅联合印发《2011—2015年全国红色旅游发展规划纲要》,再次推动了全国红色旅游的快速发展,也在一定程度上促进了各地红色旅游政策的高效出台。从空间分布来看,西安、延安、吉安和遵义是该阶段出台红色旅游政策频率最高的城市,并形成了以陕西、贵州和江西为核心向外扩散的空间分布格局。

    2)中段缓步增长阶段(2012—2016年):该阶段累计出台红色旅游政策的城市持续增加,但增长速度有所下降,是我国红色旅游政策扩散的中期缓增阶段。由于前一阶段红色旅游政策的密集出台,各地也较为注重对现有政策的稳步实施,致使本阶段新出台政策的城市数量有所减少。尽管本阶段末,中共中央办公厅、国务院办公厅联合印发《2016—2020年全国红色旅游发展规划纲要》,同时,国家发展改革委、中宣部、财政部等联合相关部门印发“全国红色旅游经典景区名录”,推动了当年出台相关政策的地级市数量再次出现快速攀升趋势,但是从整体上来看,2012—2016 年进入了一个缓步增长阶段。从空间分布来看,该阶段红色旅游政策在全国多个地区得到进一步扩散,如石家庄、铜川、宜春等地连续出台红色旅游政策,形成了以华东地区向华中地区扩散、西北地区向华北地区扩散的空间分布格局。

    3)全面加速增长阶段(2017—2021年):该阶段累计出台红色旅游政策的城市数量持续增长,是我国红色旅游政策扩散的加速增长阶段,也是红色旅游高质量转型发展的重要时期。2017年,国家发展改革委印发《全国红色旅游经典景区三期总体建设方案》,同年,中国红色旅游推广联盟在江西省南昌市成立。之后,国家层面多次出台红色旅游相关政策,进一步推动了红色旅游政策体系的完善,在一定程度上触发了红色旅游政策扩散的加速效应。全国各地不断将注意力着眼于红色旅游提质增效和转型发展之上,同时为规范市场体系、推动融合创新发展陆续出台相关政策,并在2021年中国共产党成立100 周年时达到新的高峰。从空间分布来看,本阶段出台红色旅游政策频率较高的城市为枣庄、武汉和湖州等。扩散趋势逐渐转向沿海地区和东北地区,形成全面开花的空间分布格局。

    3.2 红色旅游政策的扩散机制

    3.2.1 描述性分析

    变量描述性统计分析结果,如表2 所示。在外部组织因素中,中央政府信号变量的最大值为26,均值为14.610,表明中央年出台红色旅游相关政策的数量最高达26项,年均出台政策数量约15项,反映了中央对红色旅游发展的高度重视。省级政府信号和同级政府信号的均值小于标准差,表明各省出台红色旅游政策数量差异明显,呈两极化态势。在城市内部因素中,旅游收入和旅游人数极值区间范围较大,表明各地级市的旅游发展水平差异较大。红色景区数量的均值小于标准差,表明各地市拥有的全国红色旅游经典景区数量不甚均衡。在领导特征因素中,领导的学历和任职情况被设置为虚拟变量。通过结果可以发现,多数地级市的市委书记和市长的学历为硕士及以上,且拥有在中央或省级政府部门任职的经历。对自变量进行多重共线性检验。一般认为,方差膨胀系数(variance inflation factor,VIF)大于10,容忍值小于0.10,则存在较为严重的多重共线性[90]。结果显示,各变量的VIF值均小于10,容忍值均大于0.10,表明变量间不存在严重的多重共线性问题。

表2 变量的描述性统计分析

    3.2.2 事件史分析

    运用Stata 17.0 软件基于Logistic 回归,对模型进行事件史分析(表3)。模型1 至模型3 分别单独检验了外部组织因素、城市内部因素以及领导特征因素对红色旅游政策扩散的影响机制;模型4 在外部组织因素基础上,加入城市内部因素,综合检验外部组织因素和城市内部因素对红色旅游政策出台的影响关系;模型5涵盖外部组织因素、城市内部因素和领导特征因素所有变量,进一步检验相关影响机制。

表3 红色旅游政策扩散事件史分析结果

    注:*、**、***分别表示在0.05、0.01和0.001的统计水平上显著。

    通过分析可以发现,模型1 至模型5 的卡方值均在一定水平上显著。同时,在外部组织因素的基础上,逐步加入城市内部因素和领导特征因素,卡方和伪R2 变大,模型的解释力度增强,拟合度变优。此外,模型1~模型5 的预测准确率均高达百分之95以上,模型拟合度较好。这说明外部组织因素、城市内部因素和领导特征因素组成的影响机制可以较好地解释红色旅游政策的扩散。

    模型1 显示,中央政府信号对政策出台不产生显著影响,H1 不成立。同时,省级政府信号和同级政府信号均对红色旅游政策出台产生显著正向影响。这表明,在其他因素不变的情况下,如果省级政府出台红色旅游政策越多,越容易对其下辖的地级市造成信号压力,地级市政府也越有可能出台相关政策。类似地,省内出台红色旅游政策的其他同级城市越多,对当地政府造成的压力越大,其越有可能出台相关政策。H2和H3得到支持。

    模型2 显示,旅游收入对政策出台不产生显著正向影响,H4 不成立。同时,旅游人数和红色景区数量对政策出台产生显著正向影响,表明当来访旅游人数越多时,当地越有可能出台红色旅游政策;对于红色景区数量,情况亦然。H5和H6得到支持。

    模型3 显示,书记学历对政策出台产生显著正向影响,表明市委书记学历越高,当地出台红色旅游政策的可能性越大。H7得到支持。同时,书记任职经历、市长学历和市长任职经历对政策出台不产生显著正向影响。H8、H9和H10不成立。

    模型4显示,加入城市内部因素后,中央政府信号由不显著变为正向显著,表明中央政府信号在与城市内部因素结合后,能够显著促进当地政府出台红色旅游政策。同时,同级政府信号、旅游人数、红色景区数量一直保持一定的影响力(显著正向影响)。

    模型5显示,在考虑城市内部因素时,再加入领导特征因素后,省级政府信号由不显著变为显著正向影响。同时,中央政府信号、同级政府信号、旅游人数、红色景区数量一直保持显著的影响力。这说明,在综合考虑外部组织因素、城市内部因素和领导特征因素的情况下,中央政府信号、省级政府信号、同级政府信号、旅游人数、红色景区数量均会对红色旅游政策出台产生显著正向影响。此外,值得注意的是,在所有模型中,同级政府信号的系数均较大,这在一定程度上表明,同级政府信号是影响城市红色旅游政策出台的重要驱动因素。

    3.2.3 稳健性检验

    在参考相关研究的基础上[86,91],本文主要从以下两个方面进行稳健性检验(表4)。1)替换自变量。红色景区数量能够体现当地红色旅游资源禀赋和吸引力程度。同时,爱国主义教育示范基地数量也能在一定程度上反映城市红色旅游发展的核心实力[73]。因此,用爱国主义教育示范基地(国家级和省级)数量替换红色景区数量进行回归分析。结果显示,结论依然成立。2)补充新变量。通过梳理现有研究发现,城市的人均GDP会在一定程度上影响城市对政策的出台和采纳[92-93]。因此,本文增加新的解释变量“人均GDP”进行回归分析,结果显示,结论依然成立,表明前文研究结果具有较好的稳健性。

    表4 稳健性检验结果

    注:Pat_Edu:爱国主义教育示范基地数量;GDP:人均GDP;*、**、***分别表示在0.05、0.01和0.001的统计水平上显著。

    3.3 典型案例分析——五大革命圣地

    选取江西吉安、江西赣州、贵州遵义、陕西延安和河北石家庄5 个城市作为案例,进一步对红色旅游政策的扩散过程及路径进行解析。选择以上5个地级市的主要原因如下。1)上述城市是我国重要的革命圣地(井冈山、瑞金、遵义、延安、西柏坡)所在地,红色旅游发展情况良好,具有较好的代表性。2)赣州和吉安两市相连(相邻),且同属于江西省,可以检验同级城市政府对另一城市出台红色旅游的信号压力。3)5个城市在旅游业发展方面存在一定的差异性,便于进一步验证城市旅游发展情况对当地红色旅游政策出台的影响。通过统计分析发现,2004—2021年间,上述5个城市均出台了诸多红色旅游相关政策,并呈现随时间不断累积增长的态势(图4)。

图4 革命圣地所在城市累计出台红色旅游政策数量

    根据前文全国红色旅游政策扩散的阶段特征,可以将案例地的相关内容解析如下。

    1)阶段Ⅰ:初创加速增长阶段(2004—2011年)。为响应国家《2004—2010 年全国红色旅游发展规划纲要》,各地充分发挥红色资源优势,积极出台相关政策。吉安、赣州、遵义、延安和石家庄均出台了相关红色旅游政策。具体从相关影响因素来看,省级政府信号是一个重要的影响因素。其中,2009 年,江西省人民代表大会常务委员会公布《江西省旅游条例》,明确提出“红色绿色古色旅游相融合”“创建红色旅游经典景区”等发展举措。同年,赣州市人民政府印发《赣州市现代服务业发展规划》,提出打造“以瑞金为中心的红色旅游区”,同时“深挖旅游资源,尤其是红色旅游潜力资源”。类似地,陕西省于2009 年印发了《陕西省人民政府关于进一步加快旅游产业发展的决定》,指出“以革命圣地延安为龙头,整合祭祖、红色及民俗文化资源,建设国内一流的红色旅游板块”。延安市在接收到省级政府信号后,当年出台了《延安市旅游营销奖励办法》。这都在一定程度上验证了省级政府信号对城市出台红色旅游政策的积极影响。

    2)阶段Ⅱ:中段缓步增长阶段(2012—2016年)。在此阶段,红色旅游不断丰富发展内容,积极创新发展形式。各地开始进一步加强完善红色旅游经典景区和革命旧址保护体系建设,将注意力集中在红色旅游发展实践的全过程。在此阶段,石家庄旅游产业取得长足发展,接待游客数由2012年的4201万人次增长至2016年的6797.5万人次①。为了确保旅游业的持续健康发展,当地陆续出台了《石家庄市2012 年服务业发展工作要点》《石家庄市人民政府办公厅关于加快我市太行山地区旅游业发展的实施意见》等一系列相关政策,明确提出大力发展西柏坡及相关区域红色旅游,推动相关区域高质量发展。这在一定程度上验证了旅游人数对城市出台红色旅游政策的积极影响。此外,赣州市也陆续发布了《关于印发赣州市现代服务业2012年度工作要点的通知》《赣州市人民政府办公厅关于印发〈瑞(金)兴(国)于(都)经济振兴试验区2016年工作要〉的通知》等多项相关政策,明确指出要依托赣州红色文化资源优势,整合相关资源,大力发展红色旅游。而在此期间,吉安市人民政府办公室印发了《吉安白雾山郊野公园暨革命烈士纪念园项目建设实施方案》及相关政策。结合赣州市红色旅游政策的出台情况,可以在一定程度上验证同级政府信号对城市出台红色旅游政策的积极作用。

    3)阶段Ⅲ:全面加速增长阶段(2017—2021年)。在红色旅游政策的全面增长阶段,全国红色旅游进入高质量发展的新阶段。各地着力从政策创新方面指引实践,以进一步推动红色旅游转型升级和融合发展。贵州省陆续出台了《贵州省长征国家文化公园条例》《长征国家文化公园贵州重点建设区建设保护规划》等多项相关政策,遵义市在省级政策信号的影响下,陆续制定发布了《长征国家文化公园贵州重点建设区遵义市重点建设期工作推进方案》《长征国家文化公园贵州重点建设区遵义市深化提升期(2022—2025 年)建设项目清单》等政策,对长征国家文化公园建设和红色旅游高质量发展作出了战略部署。石家庄市于2017—2021 年连续发布《石家庄市人民政府办公厅关于印发〈石家庄市旅游质量提升行动计划(2018—2020 年)〉的通知》《石家庄市西柏坡红色旅游区保护与管理条例》等相关政策。同时期,河北省内的邯郸市出台《邯郸市烈士纪念设施保护条例》,邢台市发布《邢台市人民政府关于支持重点革命老区振兴发展的实施意见》。结合石家庄此阶段多次出台的相关政策,再次验证了同级政府信号对城市红色旅游政策出台的积极影响。

    4 结论与讨论

    4.1 研究结论

    本文基于2004—2021 年全国286 个地级市的面板数据,运用事件史分析方法对红色旅游政策扩散的时空特征及影响机制进行了研究。主要结论如下。

    1)红色旅游政策在我国地级市层面呈现阶梯形累积增长态势,且形成以华东地区、西北地区和西南地区为核心的“三极多岛”空间格局。从时间维度上看,在中央和国家有关部门的统筹推进下,红色旅游政策在地级市层面呈现阶梯形累积增长,表现出爆发-缓增-再爆发的扩散特点。其中,在2006、2011、2017和2021年,出台红色旅游政策的城市数量最多。可能的原因在于2004 年、2011 年和2016 年,中共中央办公厅、国务院办公厅陆续印发了全国红色旅游发展纲领性文件(《2004—2010 年全国红色旅游发展规划纲要》《2011—2015 年全国红色旅游发展规划纲要》和《2016—2020 年全国红色旅游发展规划纲要》),为红色旅游政策的扩散奠定了坚实基础。这一发现与杨丽等[94]的研究结论一致,印证了3 期“全国红色旅游发展规划纲要”对全国红色旅游发展(含红色旅游政策的颁布和实施)的重要作用。2021 年是中国共产党成立100 周年,我国红色旅游发展迎来新的高潮,又一定程度上推动了我国红色旅游政策出台城市数量的急剧增加。从空间维度上看,我国红色旅游政策出台频率最高的地区主要集中在长征沿线及革命老区,形成了以华东、西北和西南地区为主分别向外扩散的“三极多岛”空间格局。

    2)外部组织因素、城市内部因素和领导特征因素均会影响地方政府出台红色旅游政策。外部组织因素中,纵向信号和横向信号均会影响政府出台红色旅游政策。当省级政府出台相关政策时,市级政府也越有可能出台红色旅游政策。同时,同级政府间的学习、竞争和模仿容易促发当地红色旅游政策的出台。城市内部因素中,红色景区数量和旅游人数会显著影响红色旅游政策的出台。红色旅游资源禀赋较好的城市,其接待游客的数量往往也较多,因此,出台红色旅游政策的可能性也越大。这在一定程度上印证了潘磊的研究结论。他发现,地区企业数量越多,相关资源越好,政府出台产业引导资金政策的可能性越大[95]。在领导特征因素中,书记学历对红色旅游政策的出台产生显著正向影响。这在一定程度说明,领导人(尤其是市委书记)的学历对红色旅游政策的制定和出台具有重要影响,学历越高往往知识面也越广,越具有前瞻的发展视野和深刻的政策把控能力,也越能从顶层设计角度出台相关政策,以鼓励和支持红色旅游发展。

    3)同级政府信号是影响红色旅游政策出台的关键因素,而中央政府信号需在结合城市内部发展情况下,才能对市级政府红色旅游政策的出台产生显著影响。也就是说,红色旅游政策在我国地级市层面的扩散主要动力源泉来自同级政府间的学习、竞争和模仿行为。从某种意义上来看,临近城市先行出台政策所带来的竞争压力、学习动力和模仿意识比上级政府释放的政策信号更能够促进地级市出台红色旅游政策。同时,国家相关部门出台红色旅游政策的举措是向全国释放政策信号。然而,地级市政府是否出台相关配套政策往往会综合考虑城市自身的资源禀赋、旅游发展情况等因素。当自身红色旅游资源丰富,且旅游产业发展(旅游人数)较好时,中央政府的政策信号往往会起到更为显著的效果。这在一定程度上说明,国家制定相关政策时,越来越注重因地制宜、精准施策,而非简单的“一刀切”。同时,地方政府在制定相关政策时也不能单独只考虑外部政策信号,还必须结合自身情况,因势利导,循序渐进,探索适宜的发展模式和优化路径。只有既符合国家政策导向,又符合地方实际的产业政策才能更好地服务地方经济社会高质量发展。

    4.2 边际贡献

    本研究可能存在的边际贡献主要包括以下3个方面。首先,本研究探索性地将政策扩散理论引入旅游领域,拓展了旅游政策和红色旅游研究的理论视角。在现有旅游政策研究的基础上,进一步明晰了红色旅游政策扩散的时空特征及影响机制,弥补了相关不足,具有一定的理论和实践价值。其次,研究验证了政策扩散并不是普遍的渐进性S 形扩散,也存在非渐进性扩散的学术论点。以往研究提出公共政策多为S 形扩散,近年来部分研究发现了政策扩散的非渐进性特征。红色旅游作为独具中国特色的旅游形式,与我国独特的社会、经济、文化背景息息相关。其政策扩散是在多种因素的推动下完成的,呈现出非渐进性的阶梯形累积增长态势。最后,运用事件史分析方法对红色旅游政策在我国历经近20年呈现出的扩散态势和空间格局进行了系统研究,丰富了红色旅游政策研究的方法论体系。根据事件史的分析结果,结合典型案例的发展情况,展现了红色旅游政策在城市间扩散的具体过程,同时也再次验证了事件史分析方法的科学性和适用性。

    4.3 实践启示

    基于研究结论,本文提出如下管理建议。1)持续释放红色旅游中央政策信号。红色旅游高质量发展离不开政策保障。在着力完善现代旅游业体系、加快建设旅游强国的新阶段,国家相关部门有必要将注意力集中在红色旅游高质量发展的政策导向性上,提升红色旅游政策的出台效率,不断向各地释放政策信号,以此提高我国红色旅游政策的扩散速度和扩散区域。2)加强推进省市内部的交流学习互鉴。树立共生共赢的观念,各省市在加大出台红色旅游政策出台力度的同时,强化省市内部各城市和区域间的交流学习。如举办跨区域红色旅游发展交流大会,引导城市之间相互学习和良性互动,从而督促市级政府间呈现出正向竞合关系,出台更多更有效的高质量红色旅游政策。3)因地制宜促进红色旅游高质量发展。各地应根据红色资源禀赋和产业发展实际,聚焦当地红色旅游发展面临的突出问题和薄弱环节,出台精准有效的政策措施,进一步加大政策扶持力度,鼓励从多维度、多领域着手高质量发展红色旅游。同时,持续完善红色旅游区域协调发展政策举措,不断优化旅游产业空间布局,推动促进城乡、区域红色旅游融合创新发展。

    4.4 研究不足与展望

    本研究也存在一些局限。一方面,受数据公开程度的影响,本研究的观测起始时间为2004年。尽管2004 年我国首次颁布了国家层面的红色旅游专项政策(《2004—2010 年全国红色旅游发展规划纲要》),并被誉为我国“红色旅游元年”,但是在此之前红色旅游相关活动早已存在,且国家和各地方也出台过革命文物保护利用、遗产旅游等相关政策。因此,为了更为全面展现红色旅游政策(含相关政策)在我国的扩散情况,可将观测的起始点置于2004 年之前,并展开更为全面的追踪式历时研究。另一方面,政策扩散是一个受多种因素影响的复杂过程,尽管本研究构建了“外部组织因素-城市内部因素-领导特征因素”研究框架,并基于此进行了综合分析,但难免还有诸如社会经济、传统文化、非正式制度等因素尚未得到检验,因此,未来有必要进一步对其进行弥补和深入。

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