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学术研究

彭真立法思想研究

2013-08-28 10:15:15

来源：中国人大网

作者：万其刚

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彭真同志自建国以后长期担任党和国家的领导职务。他从1954年起，任第一、二、三届全国人大常委会副委员长。1980年任中央政法委员会书记。1979年6月在五届全国人大二次会议上被补选为全国人大常委会副委员长，同时兼任全国人大常委会法制委员会主任。1983年6月在六届全国人大一次会议上当选为全国人大常委会委员长。彭真同志长期领导、主持社会主义民主与法制建设工作，是我国社会主义法制的主要奠基人。彭真同志的民主与法制思想非常丰富，本文只着重介绍他的立法思想。

一、立法根据论

做任何事情都要有根据，要明确其出发点。立法也不例外。彭真明确提出了立法根据的问题。不过，他所说的立法根据至少具有三种意义。一是实践意义上的。他说：“要从中国现实的实际情况出发，这是立法的根据。”[1]二是理论意义上的。即立法要有理论作依据。三是法的意义上的，即宪法根据。

（一）根据之一:从实际出发

1.为什么要从实际出发

实事求是，从实际出发，是马列主义毛泽东思想、邓小平理论的精髓和活的灵魂，是我们做好包括立法在内的一切工作的出发点。彭真站在马克思主义哲学的高度，对立法工作要从实际出发的问题做了深入地阐发，他说：“立法时要吸收古今中外对我们有用的好经验，要解放思想，百家争鸣，但必须从中国的实际出发，根据我国的实践经验。社会实践是检验真理的惟一标准，从实际出发，实事求是，就是唯物论。”[2]“立法要从中国实际出发，解决中国的实际问题，并且以我们的社会实践来检验。”[3]他还形象地比喻说：“是法服从实际情况，还是实际情况服从法？谁是母亲，谁是儿子？实际产生法律，实际是母亲，法律、法理是儿子。”[4]彭真的这一思想是一贯的。在他看来，社会实践既是检验立法是否科学正确的依据和标准，也是检验法学研究的标准。“社会实践是检验真理的惟一标准。从实际出发，用实践检验，就容易辨别个人的想法对不对。这样，就有了客观的标准。大家都从实际出发，都用社会实践检验，法学界的思想就容易统一。”[5]彭真同志还进一步从经济基础与上层建筑相互关系的角度来说明法的根据问题。他说：“法是什么？是上层建筑，它是由经济基础决定的，又反过来为经济基础服务。……正像恩格斯说的，是‘经济关系反映为法原则’。不管人们承认不承认，生产力、生产关系发展了，社会发展了，实际发展了，法也要发展，法的体系也要发展。所以，立法如果脱离实际，单纯去搞法的体系，没有不犯错误或不失败的。”[6]

2.“实际”指的是什么

那么，这个“实际”究竟指的是什么呢？包含哪些内容呢？在彭真看来，“实际”不仅是现实的，也是历史的；不仅是中国的，也是外国的。“立法必须从中国的实际出发，调查研究现实的实际和历史的实际。”而“现实情况很复杂，现在我们不仅是处在社会主义社会这个历史过渡期间，而且正处在大调整的过渡期间，政治、经济、文化等各方面的情况都在变化，面临着大量的新问题，而且有很多是根本性的问题。”[7]他在民法座谈会上明确要求，不仅研究现实的经济关系，研究我国历史的实际，研究我国的民法史，还要研究外国的民法。

3.如何掌握实际情况

怎样了解“实际”并获得这种“实际”的情况呢？彭真认为，这必须进行调查研究，“必须对我国的实际情况进行调查，了解存在什么问题，研究怎么逐步解决”[8]。

他还就怎样做好调查研究多次作出指示。他说：“我们不少同志过去做党的工作、政府工作，每天要繁忙地处理很多具体问题。现在到人大工作，有个好处，就是没有那么多日常工作了，应该、也有条件考虑基本的、重大的、长远的问题，进行系统的调查研究了。”[9]他在与部分全国人大常委会委员座谈时说：“要认识事物，就得下苦功夫进行调查研究。……人大常委会要真正按照宪法解决我们应该解决的问题，委员们就必须根据各自的实际情况，分别进行必要的调查研究。”而“这里所说的调查研究，不是一般视察，而是深入、系统的了解情况，研究问题。”为此，他还对人大常委会机关提出了进一步的要求：“为了调查研究问题，秘书处就要搜集有关问题，积累、整理有关基本资料，包括基本情况、主要问题、重要意见、不同意见，提供给各位委员，便于进行研究。”[10]

（二）根据之二:立法的理论依据

彭真同志强调立法要从实际出发，强调社会实践的检验，但并不意味着就轻视甚至忽视理论。恰恰相反，彭真十分重视理论的指导作用，他曾十分明确地指出：“我们立法不能没有马克思主义的理论作指导，否则，就会一会儿偏向这边，一会儿偏向那边。……对马克思主义的法学理论，要学习，还要发展。把工作经验系统化，从中找出规律性的东西，就是理论。”[11]

彭真不仅重视理论的指导作用，而且还特别注重对理论的研究。他一再指出，法律和法学都有自己独立的体系及自己的逻辑。“立法必须有理论作依据，宪法是有系统的理论作依据的，是有完整的体系的，前后一贯，体系严密。”[12]“法律是一门科学，有自己的体系，左右、上下，特别是与宪法不能抵触，立法要有系统的理论指导。”[13]总之，法的体系必须符合实际，必须是实际的反映。不仅如此，法学研究也要联系实际。他在中国法学会成立大会上的讲话中提出：“理论必须联系实际。社会科学其中包括法学不联系实际干什么？个人爱好，只要对人民无害，研究什么都可以。但是，法学会的研究工作应当联系实际。什么是联系实际？就是从中国的实际情况出发，总结自己的经验教训，找出中国社会自身的发展规律，同时又反过来用于实际。”[14]

彭真进一步强调要把理论与实践结合起来。“在制定法律过程中，把各方面专家和实际工作同志请来，大家一起讨论，共同审议修改，可以使理论和实践密切结合，补救这方面的一些缺点。”[15]实践证明，在立法工作中尊重各方面专家、学者以及实际工作者的意见，是理论联系实际的最有效办法之一。

(三)根据之三:立法的宪法依据

彭真同志不仅高度评价1982年《宪法》，而且明确提出要实施宪法，严格按照宪法办事。他说：“现行宪法的颁布实施，标志着我国的社会主义法制建设进入了一个新的阶段。许多重要的基本法律已经制定或者正在逐步制定。问题是要坚决执行宪法和法律，严格依照宪法和法律办事。”[16]这里的题中之意就是，立法也要遵守宪法,要以宪法为依据。他说，我们制定法律，不能跟宪法相矛盾。而要做到这一点，就必须学习研究宪法。彭真在关于立法工作的讲话中明确提出：“立法需要有两个根据，一是实际情况，二是宪法。”[17]为了切实搞好立法工作，他还进一步建议：“立法是一门科学，为了搞好立法，必须学习法律，熟悉法律，特别是学习宪法、熟悉宪法。”[18]

综上所述，虽然有三种意义上的立法根据，但在彭真看来，实践意义上的立法根据却是终极意义上的，因而也是更为根本的。道理很简单，这就是，不管宪法也好，理论也好，都要符合实际，并要随着实际情况的发展而变化。

二、立法目的论

立法目的就是立法所要达到的目标。如上所述，彭真同志强调立法要从实际出发，解决实际问题。事实上，这也是立法的目的之一。立法还有其他目的，如发展社会主义民主，健全社会主义法制；保障和促进社会主义现代化建设的顺利进行；保护广大人民群众的权利和利益，等。

(一)立法是发展社会主义民主，健全社会主义法制的需要

彭真同志多次指出，发展社会主义民主，健全社会主义法制，这是党的十一届三中全会作出的重大战略决策。他指出：“发展社会主义民主，健全社会主义法制，这是党的十一届三中全会提出来的，反映了历史发展的客观要求。”为此，他还对“人大常委会和司法机关要注意法制”这一说法提出批评，指出：“这把问题看得轻了。不错，人大常委会在这个方面担负的责任多一些，责任特别重大。但是，发展社会主义民主、健全社会主义法制是根本性、全局性的问题，它决不仅是人大常委会的事情，而是全党的事情，整个国家、整个民族的事情。”[19]彭真还从治理国家的高度、从国家战略的高度来看待法制建设，反对人治，主张实行法治。“管理国家，靠人治还是靠法制？一定要靠法制。宪法是这么规定的，党章也是这么规定的。这是总结建国以来几十年正反两方面的经验教训得出的结论。”[20]而“健全社会主义法制，一要有法可依，二要依法办事，缺一不可。”[21]实际上，这既是邓小平理论关于法制建设的重要组成部分，也是当今中国强调“依法治国，建设社会主义法治国家”的重要理论渊源之一。

1982年五届全国人大二次会议审议通过的现行《宪法》，赋予全国人大常委会更大的立法权。这也为全国人大常委会加强立法工作提供了宪法依据。1983年3月，彭真在六届全国人大一次会议的闭幕会上发表讲话时，提出：“为了健全社会主义法制，全国人大和它的常委会要加强立法工作”，因为“还有一些重要的迫切需要的法律有待制定，立法任务还很繁重。”[22]

（二）保障和促进社会主义现代化建设的顺利进行

早在1953年，彭真同志就在《关于政治法律工作的报告》中提出，健全人民民主的法制，保障经济建设的顺利进行。“今后我们政法工作的主要任务，就是要逐步实行比较完备的人民民主的法制，来保护和促进社会生产力的进一步发展。”[23]党的十一届三中全会以后,我们党和国家的工作重点已经转移到社会主义现代化建设上来。在这种情况下，立法的重点也必须作相应改变。彭真说：“这种客观形势把经济立法推上了重要议事日程，要求抓紧，搞好。”[24]根据彭真同志的意见，1979年以来，全国人大常委会坚持把制定经济方面作为立法工作的重点，积极而慎重地加快经济立法的步伐。[25]

（三）立法要面向人民，为了人民

彭真明确提出，立法要考虑到农民、工人。“立法时脑子里要有农民、工人，要有十亿人民，要面向他们，为了他们。”[26]立法为什么要面向人民呢？彭真同志着重从以下两个方面进行分析。

首先，这是我国的国家性质所决定的。他说：“我们是社会主义国家，在我国可以实行社会主义的高度民主和高度集中，因为我国生产资料私有制的社会主义改造已经完成，消灭了剥削制度；全国各族人民根本利益是一致的；无产阶级在旧社会处在被压迫被剥削的最底层，无产阶级只有解放全人类才能彻底解放自己，因此它的先锋队共产党除全心全意为人民服务之外，没有自己的特殊利益。这就是我们实行高度民主和高度集中的基础。我们立法工作也必须实行高度的民主和高度的集中”[27]。这就要求立法必须面向人民，切实维护最广大人民的根本利益。

其次，这也是为了人民群众能够更好地遵守和执行法律。“我们的法律主要是靠广大干部、群众自觉地积极地遵守和执行的，在制定法律时取得多数人意见的一致，就更容易顺利实施。”[28]为了达到这一目的，他进一步要求立法“也不能主观地片面地贪多求全，并且要防止过于繁琐，以致难于通行，也难于为干部、群众熟悉、掌握。”[29]“法律第一要有，第二也不能搞得太繁琐。世界上有些国家已经在喊法律泛滥成灾了。中国历代王朝的末期，法律多是很繁琐苛杂的。我们的法律应该搞得简明扼要、解决问题，使人民容易掌握、运用。”[30]这是因为，“法律，繁了不行。繁了，谁也记不住，叫人怎么执行？所以，法律还是要简明扼要。一个要完备一些，一个要简明扼要。”[31]不过，法律作为行为规范来说，它要能达到规范人们行为的目的，就必须是肯定的、明确的、可操作的。就此而言，立法时不搞烦琐哲学是对的，但也必须使法律具有可操作性。而且，立法时以人为本，尊重所有人的利益，并不等于说所有人都能或者都有必要完全了解、熟悉、掌握乃至使用这些法律，毕竟我们现在所处的乃是一个实行高度分工与合作的时代。

三、立法方法论

彭真同志在长期从事立法工作的过程中，对立法方法有许多独到的见解。比如，立法要从实际出发，要符合中国的国情；立法必须坚持四项基本原则；立法必须保护大多数人的利益，等等。为避免重复，这里只着重介绍以下几点。

（一）走群众路线

走群众路线，是我们党的优良传统和作风，也是我们党和国家从胜利走向胜利的法宝。在立法工作中坚持走群众路线，就是要充分尊重人民群众，认真听取广大人民群众的意见和建议，努力体现并保护人民群众的权利和利益。彭真在民法座谈会上的讲话中提出，要欢迎并认真考虑各种不同的意见。他说：“要征求意见，就会议论纷纷，有些意见是不同的，甚至是针锋相对的，现在与过去的看法不同、城乡、工农间的看法不同，社员之间、干部、知识分子、专家之间看法不同。……要欢迎不同意见，对不同意见要很好地听取，认真地考虑。不同意见越多越好，有不同意见就可以比较，可以鉴别，民法就可以搞得更好些。不要自以为是，要实事求是，切不要以为自己的意见不管对错，都不能改变，这不是马克思主义的态度。”要打破思想僵化，必须集思广益。“要鼓励大家讲不同意见，敢于争鸣，使我们制定的法律能够避免或少出一些错误。”[32]他在谈到民事诉讼法草案时也指出：有不同意见尽管提。“任何工作都不能搞一言堂，立法尤其不能搞一言堂，不然的话，是要出乱子的。我国历史上有一句话，叫做‘多谋善断’。多谋，就是要发扬民主，把各种意见提出来。多谋是基础，各种意见提出来了，经过比较，才谈得上集思广益，才有可能善断。”[33]

在立法中，走群众路线，充分发扬民主，有多种方式，如召开座谈会、论证会乃至听证会，将草案交付全民讨论，等。彭真高度重视全民讨论的问题，这集中体现在1982年修改宪法的过程中。他在省、自治区、直辖市人大常委会负责同志座谈会上的讲话中阐述了全民讨论宪法修改草案的必要性和重要作用。他说：“既然要全体人民来遵守，对宪法的修改就非得切实发扬社会主义民主，交付全体人民讨论不可。只有全民讨论通过了，才能最后提交五届全国人大五次会议通过。”首先，全民讨论的过程，就是全体人民反复商议的过程，也就是党和群众反复商议的过程。“全民讨论是不是走走形式、走走过场？不是。这是我们党和人民反复商议的一个重要形式。我们党的意见是不是充分集中了人民群众的意见？只有同他们商议和经过实践检验才能知道。”其次，全民讨论也是全国人民意见统一的很好的形式。“如果经过讨论，人民群众同意了，全国人民的意见进一步统一了，就证明宪法修改草案是真正符合全国最大多数人民的最大利益的。”第三，全民讨论也是十亿人民直接参加国家管理的一种重要形式。“宪法是国家的根本法，参加讨论宪法修改问题就是自己参加拟订和学习掌握宪法这个法制武器，就是管理国家大事。”[34]的确，“这次全民讨论的规模之大、参加人数之多、影响之广，足以表明全国工人、农民、知识分子和其他各界人士管理国家事务的政治热情的高涨。通过全民讨论，发扬民主，使宪法的修改更好地集中了群众的智慧。”[35]

总之，在彭真看来，高度民主和高度集中是辩证统一的，“在人民根本利益一致的基础上，人们之间当然也还会有这样那样的矛盾”，对这些矛盾“都要在与宪法、与各族人民的根本利益不抵触的前提下解决。”[36]在立法过程中，既“要坚持民主集中制，在高度民主基础上高度集中”，又“要坚持群众路线，要反复从群众中来，到群众中去，反复用实践检验。不仅要集中委员们、代表们的意见，而且要听取、反映和集中各方面专家、实际工作者以及群众中的意见。”[37]只有这样，制定出来的法律才会比较符合实际、比较周密和严谨。

(二)在矛盾的焦点上划杠杠

在我国，人民的根本利益是一致的，但也存在各种利益之间的矛盾。立法在很大程度上就是要解决这些矛盾，解决现实中的种种问题，因此，就立法工作本身来说，不能回避矛盾。否则，尽管法是立了，但不能解决问题。那么，在立法时应当如何协调这些矛盾呢？彭真指出：“在人民根本利益一致的基础上，人们之间当然也还会有这样那样的矛盾。有关的立法就是要对这些矛盾划一个合理解决的界限作为准则。根据什么标准来划？对单位、个人在社会生活、经济生活中发生的矛盾，都要在与宪法、与各族人民的根本利益不抵触的前提下解决。”[38]法律就其本性来说，就是一种界限、限制。但这种限制应当合理，应当有助于问题的解决，而不是相反。这就要求立法时要协调、平衡各方面的利益，特别是要抓住重点。因此，彭真说：“法是在矛盾的焦点上划杠杠，什么许做，什么不许做，令行禁止，要很明确”[39]。这是立法工作中的辩证法，立法要解决主要问题、主要矛盾，而不是相反。

（三）要采取积极、慎重进行立法的方针

彭真同志多次强调，立法要积极而慎重，以维护法的稳定性、连续性和严肃性。他说：“执法要严肃，首先立法要严肃。如果立法不严肃，究竟对人民利益怎么样，对社会主义事业怎么样，没有认真研究，考虑不周到，就否决或者通过了，怎么要求执法严肃啊？法律本身就不严肃，执法就很难严肃。……所以首先是立法要严肃，要谦虚、谨慎，就是听取各种不同的意见，周密地了解实际情况，然后再立法。”[40]

首先，法律是党和国家的方针、政策定型化的表现，是把实践证明比较成熟的党和国家的方针、政策用法律的形式固定下来。[41]彭真认为，立法有一个从政策指导到制定法律的过程。“进行法制建设，还有一个从政策指导到制定法律的工作阶段的过渡。经验证明，凡是新的重大问题、重要改革，总要经过群众性的探索、试验，即社会实践检验的阶段。先用政策作指导，在探索、试验中，成功的，就坚持；不成功的或者不完全成功的，就修正，就是坚持真理，随时修正错误。错了，不改，小问题就可能会变成大问题；改了，就会推动工作的前进。在这个基础上，经过对各种典型、各种经验的比较研究，全面权衡，制定法律。在社会主义历史阶段，伴随社会和各项事业的发展，立法工作经常存在着这种过渡。”[42]

在这里，彭真同志实际上涉及到了法律的可行性问题。换言之，从政策到法律，有一个实践检验的过程。而检验的标准就是要看它是否可行，可行了，说明它是正确的，因而可以制定成为法律，反之，则不能制定为法律。所谓成熟一个制定一个，其标准之一就是它应具有可行性。他说：“法律规定的东西，一般总是全国都可以通行的。”但由于中国这么大，各地政治、经济、文化发展很不平衡，因此，“在立法过程中，全国人大常委会要同国务院和省、自治区、直辖市人大常委会分工协作，密切配合。在制定法律前，中央和地方反复研究，全面权衡利弊，社会实践证明是成熟的、正确的，就用法律把它肯定下来。这样立法谨慎一点，比较符合实际，法律就可以比较稳定，法律的威信就可以慢慢地树立起来。”[43]

其次，对新的重大问题、重要改革，一般需要一个探索、试验阶段，即实际准备过程。彭真说：“对新的重大问题、重要改革，要制定法律，必须先有群众性的探索、试验，即社会实践检验的阶段。在这个基础上，经过对各种典型、各种经验的比较研究，全面权衡利弊，才能制定法律。”[44]在彭真看来，这是立法的一般性经验，也可以说是规律。为此，他还举出许多例子来加以说明，如国营工业企业法，民法，宪法，远一点的，如土改法，镇压反革命条例，惩治贪污盗窃条例，等。

第三，有多少经验，就立多少法。彭真强调，立法工作需要循序渐进。既然立法首先要有社会实践，那么，“经过社会实践，有了经验，有多少经验，我们就立多少法。如果经验已经证明了，还没有搞出来，说明立法工作没跟上。经验还没有，那就只好继续调查研究。”[45]不仅如此，他还以此来作为立法工作积极不积极的判断标准。他说：“有的法一时还定不出来，不是工作不积极，而是因为经验不成熟，或意见还没有系统地集中起来。随着我们经验的蓄积和调查研究的深入，条件成熟了，法律也会日益完备起来的。”[46]

(四)借鉴古今中外的有益经验

彭真多次强调，立法工作要处理好总结本国经验与借鉴外国经验的关系。他说：“立法要把自己的经验总结起来。我们在立法时吸收一些外国的经验是对的必要的。古今中外好的有用的经验我们都要吸收，但是更重要的，是要从我国的实际情况出发，总结我们自己的经验。”这些经验不光是历史上的，也应是现实的，民事诉讼法制定后，“执行的首先是司法机关。无论民法，还是刑法，执行机关在第一线，他们有切身的经验。不吸收这方面的经验，集思广益，把意见统一起来，这个法不容易搞得更好。”[47]彭真所说的总结经验，还包括总结失败的教训。他在省、自治区、直辖市人大常委会负责同志座谈会上说：许多同志大多有长期工作的经验，可以一面调查现实的情况；一面回顾总结过去的经验，结合当前工作，重新学习马列主义、毛泽东思想，把理论与实际更好地结合起来，这对党和国家的工作是很必要的。“过去的经验，不论是成功的，还是失败的，只要正确地加以总结，都是宝贵的财富。没有十年内乱，现在的党章和宪法、刑法、刑诉法等有些条文就写不出来。”[48]需要特别指出的是，彭真曾语重心长地说：“不要以为中国几千年封建社会的法学没有什么东西。我国古代法有丰富的内容，从春秋战国到明、清，法很多，不过是封建的，对它们要加以研究，去其糟粕，吸收其精华。”[49]

究竟如何借鉴古今中外的经验呢？彭真认为，首先是要认真研究这些经验，加以区别，然后做到古为今用、洋为中用，为中国的社会主义民主、社会主义法制服务。他指出：“立法时要吸收古今中外对我们有用的好经验，要解放思想，百家争鸣，但必须从中国的实际出发，根据我国的实践经验。”[50]他还指出：“对外国的经验，不管是社会主义国家的，还是资本主义国家的，不管是英美法系，还是大陆法系，以及对我国的历史经验，都要参考、借鉴。但是，要根据我国的实际情况，吸收其中对当前立法工作有益的好的东西，吸取精华，抛弃糟粕。”[51]

实际上，中国特色社会主义法律体系的构建过程，就是有选择地借鉴和吸收世界法制文明成果的过程，既注意总结吸收中国传统法制文明成果，区分其精华和糟粕，又注意研究和借鉴国外立法的有益经验，但绝不照抄照搬。

四、立法技术论

彭真同志关于立法技术的论述也很多。如前所述，从立法语言的角度来说，法律要简明扼要；立法决策要实行民主集中制，等。这里，主要介绍以下几个方面。

（一）法律体系必须和谐

需要说明的是，彭真同志是我们党和国领导人中较早论述法律体系问题的。他强调，立法必须注重法律体系的和谐。这是因为，法律作为一门科学，有自己独立的体系，自己的逻辑。他说：“在人类社会历史上，法律一旦产生，便逐渐形成了自己的体系，并且追求更多的独立性。立法，不能不考虑法自身的体系逻辑，不能这个法这么规定，那个法那么规定，互相矛盾。”[52]“法学又有自己独立的体系，自己逻辑。立法要从实际出发，但是法也要有自己的体系，前后、左右不能自相矛盾，不能灵机一动想搞什么法就草率地搞什么法。”不过，在彭真看来，尽管“法要有自己的独立的体系，有自己的逻辑，但要从社会实际出发，受社会实践检验。如果法与实际和社会主义发展需要不适应了，就要研究修改。”[53]

对此，他还以1982年宪法的制定为例来加以说明。他说：“宪法修改草案就是从实际来的，是我国三十几年来正反两方面经验的总结，也吸收了外国的经验，但又有自己的体系和逻辑，自身不能互相矛盾。”[54]否则，如果法律体系不和谐，就会给法的实施带来麻烦。“我们制定法律，不能跟宪法相矛盾，也不能跟已有的法律相矛盾。法律反映社会政治经济生活，它自成体系，前后左右都不能矛盾。如果矛盾，司法机关怎么执法呀？”[55]

如何才能使法律体系和谐一致呢？最根本的是要对各种关系进行系统地、全面地研究，统筹兼顾国家、集体和个人的利益及其相互关系，统筹安排和恰当保护各方面的利益。可以说，这是最为根本的。“一个问题，不作系统的、全面的研究、解决，今天这样，明天那样，孤立地、片面地随便搞，势必漏洞百出，搞不好。”[56]

当然，法律体系的和谐一致，最根本的要求是社会本身的和谐发展，因为法律体系从本质上说是对社会政治经济文化的反映。因此，一方面要注意社会的和谐发展，另一方面法律要大力促进和保障这种和谐发展。

(二)重视立法计划

1985年，彭真在关于立法工作的讲话中赞同对立法搞个计划的意见。他说：“我们这次会就是一种制定立法计划的方式，而且是搞联系实际的计划。会后，请秘书处和法工委把会上提出的问题梳梳辫子，并向有关方面通通信息，大家全面系统地研究一下，哪些是主要的先解决，也就是提出个工作计划。”[57]

实际上，1981年，经国务院批准，制定了1982年—1986年经济立法规划。1986年，国务院又批准了“七五”期间立法规划。1988年，七届全国人大常委会第二次会议审议了《全国人民代表大会法律委员会关于五年立法规划的初步设想》。同年，全国人大常委会制定的常委会工作要点中就五年的立法作了规划，并据此对立法工作进行具体安排。此后，每届全国人大常委会都制定立法规划和立法计划。李鹏委员长还明确提出，立法工作要做到十年有纲要，五年有规划，年度有计划，增强立法工作的计划性和主动性。

当我们回望中国特色社会主义法律体系的形成，可以真切地感受到，它是有计划、有步骤地构建起来的。

(三)立法也需要监督

事实上，法律体系要能和谐一致，除了立法本身要协调以外，加强立法监督也是非常重要的。彭真强调：“订立了法实行了没有？违反了没有？有法不依等于没有法。无论是国务院，还是各省、自治区、直辖市的人大和人大常委会，他们制定的法规、作出的决定，如果与宪法和法律有抵触，那就要行使监督权，这是宪法规定得很清楚的。当然还有人大对人大常委会的监督。”[58]宪法、地方组织法等法律对立法监督已有一些原则规定，立法法则作了进一步明确的规定。但由于监督机构不健全，监督程序不完善，目前这一工作开展得还不好。

[1]彭真：《在民法座谈会上的讲话》，载《论新中国的政法工作》，中央文献出版社1992年版，第264页。

[2]彭真：《民事诉讼法起草中的几个问题》，载《论新中国的政法工作》，第245—246页。

[3]彭真：《在全国民法通则(草案)座谈会上的讲话》，载《论新中国的政法工作》，第395页。

[4]彭真：《发展社会主义民主,健全社会主义法制》，载《论新中国的政法工作》，第295页。他还说：“如果说什么是民法的母亲的话，就法律体系本身来说是宪法，但归根到底，还是中国的实际是母亲，九百六十万平方公里的十亿人民是母亲。”见《在民法座谈会上的讲话》，载《论新中国的政法工作》，第265—266页。

[5]彭真：《发展社会主义民主,健全社会主义法制》，载《论新中国的政法工作》，第294页。

[6]彭真：《在全国经济法制经验交流会上的讲话》，载《论新中国的政法工作》，第297页。

[7]彭真:《在民法座谈会上的讲话》，载《论新中国的政法工作》，第265—266页。

[8]彭真:《在民法座谈会上的讲话》，载《论新中国的政法工作》第265页。

[9]彭真：《不仅要靠党的政策,而且要依法办事》，载《论新中国的政法工作》，第366页。

[10]彭真：《谈谈人大常委会的工作》，载《论新时期的社会主义民主与法制建设》，中央文献出版社1989年版，第216页。

[11]彭真：《在全国经济法制工作经验交流会上的讲话》，《论新中国的政法工作》，第299页。

[12]彭真：《要努力学习马克思主义的基本理论》，《彭真文选》，人民出版社1991年版，第529页。

[13]彭真：《在全国民法通则（草案）座谈会上的讲话》，《论新中国的政法工作》，第396页。

[14]彭真：《发展社会主义民主，健全社会主义法制》，载《论新中国的政法工作》，第294页。

[15]彭真：《在全国民法通则（草案）座谈会上的讲话》，载《论新中国的政法工作》，第395页。

[16]彭真：《进一步实施宪法,严格按照宪法办事》，载《彭真文选》，第488页。