县域主体功能定位分布图

    乡村振兴战略是新时代“三农”工作的总抓手，而国土空间规划则是实现乡村振兴的重要保障。通过科学合理的空间布局和资源配置，可以促进乡村产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕。

    2025年中央1号文继续以“深化农村改革，推进乡村全面振兴”为核心，围绕粮食安全、乡村产业、乡村建设、乡村治理等领域都提出了一系列战略性部署。国土空间规划作为统筹城乡发展、优化资源配置的核心工具，已经成为推动乡村振兴的重要抓手。通过认真研读1号文，结合县域国土空间规划业务，总结以下几方面：

    一、县域城乡规划统筹：从“空间管控”到“要素融合”

    “一号文件”中，明确提出了“统筹县域城乡规划布局，发挥县乡国土空间规划的空间统筹和要素保障作用”，并且强调了通过全域土地综合整治优化土地资源配置。从这个方面看，在国土空间规划领域有以下一些机遇： 

    1.县域规划编制需求激增：县域作为城乡融合的基本单元，亟需通过规划整合产业、生态、基础设施等要素，形成“多规合一”的县域国土空间规划体系。2024年1月24日省政府已批复东平县国土空间总体规划（2021-2035年），目前正在层层落实中。2024年12月，乡镇国土空间规划中，旧县乡、斑鸠店镇、银山镇、戴庙镇、商老庄乡、老湖镇的已批复并正在落实中，其他乡镇的规划已形成初步成果，下一步需征求多方意见不断完善直到县政府批复。这样才能在规划上逐步实现“多规合一”。

    2.全域土地综合整治深化：在1号文中提出“以县域为统筹单元、以乡镇为基本实施单元”推进全域土地整治。这里和传统的规划领域不同，更多的是面向自然资源的优化。在这个层面，可以关注耕地集中连片整治、低效建设用地腾退、生态修复等综合方案设计，尤其随着规划的深化，比如在矿山修复、撂荒地复垦等领域可以形成技术优势，寻找到新的增长点。 

    3.村庄规划动态优化：文件明确“不要求村庄规划编制全覆盖”，但对重点村庄需提升规划实效。在过去，各个村庄都要编制规划，而现在强调综合协调，需要从原来的“一刀切”式的规划编制，转向精准服务，结合各村人口变化、产业特色和资源禀赋，制定差异化的村庄规划导则，合理利用各种资源，强化规划的实用性、针对性。村庄规划编制是针对行政村而言，为推进村庄建设高质量发展和提高村民生活品质。目前我县716个行政村中，已有部分乡村编制完成规划并在实施中，其他乡村也在根据实际发展需求逐步编制规划，也是新的发展机遇。

    二、耕地保护与质量提升：从“数量管控”到“系统治理”

    在每次的1号文中，都将耕地保护列为重中之重，文件提出“严格耕地总量管控”“分类推进非粮化整改”“高标准农田建设”等要求，释放了以下信号： 

    1.耕地保护专项规划深化：在国土空间总体规划编制后，法定规划需要专项规划进行深化补充，耕地保护是重要的专项规划。下一步需要加强审核相关部门根据三定方案划分的职能定位所编制的专项规划并做好批后监管工作，以促进城乡空间统筹布局和建设用地合理使用。

    2.高标准农田建设全流程服务：文件强调了“完善农民全过程参与机制”，为规划编制工作提出了新的内容领域，即可以介入项目选址、工程设计、后期管护等环节，探索“规划-建设-运营”一体化服务模式，从原来的纯粹编制服务变成一个“全生命周期”的落地服务，和以往所提的差异化、定制化道理相同，都是需要做好更加精准的在地化服务工作。 

    3.生态修复与耕地治理结合：耕地保护工作更加综合，例如酸化退化耕地等生态问题，需在国土空间规划中统筹生态修复与耕地质量提升。耕地保护不仅仅是独立的行为，会更多的与其他项目结合，一同推动“山水林田湖草沙”系统治理项目落地。在矿山修复层面，也会产生很多收益空间，对行业机构是新的机会。

    三、农村土地制度改革：从“权属管理”到“价值激活”

    文件从制度设计层面，对农村土地制度改革提出多项突破性要求，为国土空间规划提供了较大的制度创新空间： 

    1.集体经营性建设用地入市配套规划：随着农村集体经营性建设用地入市改革推进，需通过规划明确入市地块用途、开发强度及收益分配机制，推动城乡土地要素平等交换。这部分内容需要根据不同地块的现实情况进行综合判断，也是一项在地化的工作。

    2.宅基地盘活利用路径探索：在1号文中，提到允许“通过出租、入股、合作等方式盘活宅基地”。这将会激发基层的建设活力，这样可以多元化参与到规划设计中。 

    3.土地权属与规划协同管理：这项内容需要进行房地一体宅基地确权登记，需与不动产登记系统衔接，建立权属明晰、用途兼容的农村土地数据库，做好“一张图”工作。

    四、城乡基础设施与公共服务：从“补齐短板”到“品质升级”

    文件提出“推动基础设施向农村延伸”“提高农村基本公共服务水平”，国土空间规划可以在以下领域发力： 

    1.统筹规划基础设施网络：重点布局农村供水、交通、能源、物流等设施，例如结合“快递进村”政策优化县域物流节点规划，或设计分布式可再生能源供电网络。基础设施网络需要进一步的更新，尤其是新技术对应的新设施，在未来会有很大的需求和建设空间。 

    2.公共服务设施均等化配置：通过规划优化教育、医疗、养老等设施布局，例如构建“中心镇—一般镇—村庄”三级服务圈层，提升设施覆盖效率。公共服务设施需要统一的专项规划进行区域协调，这也是规划的重要内容。 

    3.韧性安全系统构建：在规划编制中，要以人为本，充分保护人民的生命财产安全。结合防洪减灾、地质灾害防治等要求，将防灾设施纳入国土空间规划，例如划定行洪安全区、优化应急避难场所布局等。

    五、城乡融合发展机制：从“单向流动”到“双向赋能”

    文件中强调了“健全农业转移人口市民化机制”，并推动土地指标、财政投入与人口流动挂钩，国土空间规划需在以下方面进行创新： 

    1.城乡人口与用地动态匹配：建立动态的人口监测与评估机制，例如在县域层面预测人口流动趋势，动态调整城乡建设用地指标分配，调整对应的基础设施、公共服务设施配置水平，这样能够更加适应当前快速变化的城乡形势。

    2.产城融合与职住平衡设计：通过规划引导县域产业园区与居住区协同布局，促进农民就近城镇化，减少“空心村”问题。推动与“未来产业”相关的规划理论与实践，建立新发展背景下的产业规划编制体系。 

    3.生态产品价值实现路径：结合文件“践行大食物观”要求，探索森林、草原等生态空间的多元化利用规划，推动生态资源转化为经济价值。

    综上所述，这次的中央1号文为国土空间规划领域带来了政策指引，或许对行业是政策红利，但也对规划的科学性、落地性提出更高要求。国土空间规划工作需要在以下几个方面进行重点推进：

    一、优化国土空间布局：通过优化国土空间布局，可以实现资源的优化配置和高效利用，促进经济社会的可持续发展。按照中央一号文件要求，加快推进县乡国土空间规划编制工作，完善县域国土空间规划体系，确保规划的科学性、前瞻性和可操作性。在编制过程中，充分考虑城乡融合发展、产业布局、生态保护等因素，优化国土空间布局。同时，要继续做好村庄规划与县乡国土空间规划的衔接：对于需要编制村庄规划的地区，要确保村庄规划与县乡国土空间规划的有机衔接，形成上下联动、协同一致的规划体系。对于不需要编制村庄规划的地区，要在县乡国土空间规划中明确管控引导措施或出台通则式管理规定，保障农村地区的有序发展。建立健全规划实施保障机制：制定完善的规划实施保障机制，包括规划审批、实施监督、评估调整等方面的制度。加强对规划实施的监督检查，及时发现和解决规划实施过程中出现的问题，确保规划目标的顺利实现。

    二、加强耕地保护：耕地是粮食生产的命根子，也是国家粮食安全的重要保障。在国土空间规划中，必须坚持最严格的耕地保护制度，确保耕地数量不减少、质量有提高。同时，还需要加强耕地占补平衡管理，确保补充耕地的质量和数量与所占用的耕地相当。

    三、推进生态保护修复：生态环境保护是国土空间规划的重要内容之一。在规划过程中，需要注重生态保护修复工作，加强山水林田湖草沙系统治理，推进受污染耕地安全利用和农用地土壤重金属污染溯源整治等工作。通过生态保护修复，可以改善生态环境质量，促进人与自然和谐共生。

    四、完善基础设施和公共服务设施：基础设施和公共服务设施是城乡发展的重要支撑。在国土空间规划中，需要合理布局交通、水利、能源等基础设施以及教育、医疗、文化等公共服务设施，以满足城乡居民的生产生活需求。同时，还需要注重设施的共建共享和互联互通，提高资源利用效率和服务水平。

    五、推动城乡融合发展：城乡融合发展是解决我国城乡发展不平衡不充分问题的关键举措。在国土空间规划中，需要打破城乡二元结构壁垒，促进城乡之间要素的自由流动和高效配置。这包括优化城乡产业布局、加强城乡基础设施建设、促进公共服务均等化等措施。通过推动城乡融合发展，可以实现城乡共同繁荣发展。

    六、提升国土空间规划数字化水平：加强国土空间规划 “一张图”建设。完善国土空间规划“一张图”实施监督信息系统，是基于统一的国土空间数字化底版，实现规划成果的汇交入库和图数一致、坐标吻合、上下一体的国土空间规划 “一张图”。一是通过“一张图”建设，提高国土空间规划的信息化管理水平，推进数字化技术在规划中的应用。积极运用大数据、人工智能、地理信息系统等数字化技术，提高国土空间规划的科学性和精准性。例如，利用大数据分析人口流动、产业发展等趋势，为规划决策提供支撑。二是运用人工智能技术进行土地适宜性评价、空间布局优化等工作。三是培养数字化规划人才。加强对国土空间规划领域数字化人才的培养，提高规划师的数字化技术应用能力。通过组织培训、学术交流等活动，促进规划师掌握数字化技术，提升国土空间规划的数字化水平。

    七、更加注重公众参与和社会监督

    公众参与和社会监督是确保国土空间规划科学性和公正性的重要保障。未来一段时间内，国土空间规划将更加注重公众参与和社会监督工作。这包括建立健全公众参与机制、广泛征求社会各界的意见和建议；加强社会监督力度、及时纠正违反规划的行为等。通过公众参与和社会监督可以有效提高规划的透明度和公信力，促进规划的有效实施。

    国土空间规划是一项长期而艰巨的任务，需要政府、企业、社会组织和公众的共同努力和协作。只有各方齐心协力、密切配合，才能实现东平县国土空间规划的科学合理和有效实施，为我县经济社会高质量发展提供强有力的用地规划支撑并做好要素保障,从而助力绘就东平民生幸福新画卷。